La política de Estados Unidos para la
región andina, que se ha centrado principalmente en frenar
el cultivo y el tráfico de drogas, ha sido ineficaz. El
poder de los grupos guerrilleros de Colombia es cada vez mayor, al
igual que su cooperación con los narcotraficantes,
además de estar involucrados ellos mismos en la
producción y el tráfico. Juntos, estos grupos se han
convertido en un elemento desestabilizador en la región
andina.
Para
que Bolivia, Ecuador y Perú alcancen la estabilidad
política y económica, deben derrotar la amenaza de la
guerrilla y de los paramilitares, reducir el cultivo de drogas
ilegales y promover la liberalización del mercado. Para que
Colombia haga lo mismo, tiene que además vencer a la amenaza
de la guerrilla y la contraofensiva paramilitar asociada.
Estados Unidos debería modificar su
política andina para ayudar a estas naciones alcanzar estos
importantes objetivos. Específicamente, debería:
- Tratar a
Colombia como un asunto de seguridad que es básicamente
diferente de aquellos de las demás naciones andinas
. La situación en Colombia, convulsionada por la actividad
guerrillera y el narcotráfico, ha pasado a ser un asunto de
seguridad, más que una mera cuestión de
erradicación de la droga, y debería ser tratada como
tal. Por su parte, Bolivia, Ecuador y Perú han demostrado
que no quieren ni narcotráfico ni actividad guerrillera en
sus países. Estas naciones deberían ser alentadas a
continuar con la privatización de las empresas estatales, la
liberalización de sus mercados, el control de la
inflación, la restricción fiscal, la
eliminación de la corrupción y el establecimiento del
estado de derecho.
- Apoyar a
Colombia en su lucha contra las guerrillas, los grupos
paramilitares y los narcotraficantes. La inestabilidad
política en Colombia constituye el mayor problema de la
región. El poder cada vez mayor de los grupos guerrilleros
de ese país no sólo complica la guerra contra las
drogas, sino que también se ha convertido en una
preocupación de seguridad nacional para Estados Unidos. La
Administración Bush debería respaldar la
decisión del gobierno colombiano de abandonar la fracasada
política de apaciguamiento para las guerrillas y
debería brindar asistencia financiera, entrenamiento y
equipos de seguridad para ayudarlo a derrotar a las guerrillas y a
los narcotraficantes. Además, la Administración
debería destinar asistencia para la seguridad y equipamiento
a los vecinos de Colombia, para que puedan evitar que la cada vez
más deteriorada situación de este país se
filtre por las fronteras.
- Proporcionar las
bases para la prosperidad a través de acuerdos de libre
comercio. La Ley de Preferencias Comerciales Andinas
(ATPA) fue aprobada para fortalecer
las economías andinas legítimas mediante la
creación de alternativas viables al negocio de la droga. Sin
embargo, esta ley es en gran parte ineficaz debido a que es un
acuerdo comercial limitado que se basa en preferencias, no en el
libre comercio. Estados Unidos debería ir más
allá de las preferencias comerciales y negociar un acuerdo
de libre comercio con Bolivia, Ecuador y Perú, para que
éstos puedan exportar más productos para los cuales
cuentan con una ventaja comparativa. Un acuerdo de este tipo
debería motivar a los dirigentes de estos países a
sostener sus esfuerzos por erradicar el narcotráfico y las
actividades guerrilleras. Cuando Colombia demuestre su
interés en alcanzar estos objetivos, Estados Unidos
debería integrarlo a la agenda económica más
amplia y al acuerdo de libre comercio con Bolivia, Ecuador y
Perú.
Los problemas que socavan la estabilidad
andina
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú
son parte de la región montañosa andina ubicada en el
noroeste de América del Sur. La agricultura, la
minería y el petróleo, seguidos por la pesca,
constituyen los principales sectores económicos de la
región. Colombia, Ecuador y
Perú gozan de acceso al Océano Pacífico, lo
que les facilita el transporte de productos y contribuye al
desarrollo de la industria pesquera. Bolivia, un país sin
salida al mar, cuenta con ricos yacimientos de zinc, plata y
estaño, así como también petróleo e
importantes reservas de gas natural. Sus valles semitropicales son
propicios para el cultivo de una variedad de productos. A pesar de esta cantidad de
recursos, sin embargo, estos países andinos siguen
padeciendo grandes dificultades debido a las políticas
económicas históricamente deficientes y a la
inestabilidad política.
El
crecimiento económico en América Latina probablemente
manifestará una desaceleración en el año 2002,
junto con una disminución del crecimiento económico
global y la recesión en EE.UU. Esto será a
continuación de las bajas en la productividad registradas el
último año. Según el Banco Mundial, "El
crecimiento del PBI en América Latina y el Caribe
[descendió] al 0,9 por ciento en 2001, cifra inferior al 3,8
por ciento registrado en 2000". No
obstante, como observa el Banco, "algunas condiciones
domésticas adversas" son las responsables por esta falta de
crecimiento. Por ejemplo:
- Todos los
países andinos han experimentado inestabilidad
política. Bolivia, Ecuador y Perú tienen una
historia de gobiernos militares y golpes a sus gobiernos civiles.
Colombia, la democracia más antigua de América
latina, lucha contra las guerrillas cada vez más poderosas,
en particular las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC). Aunque los cuatros países tienen democracias
electorales, diversos factores socavan la estabilidad
política: la corrupción, los grupos de
interés, el oportunismo político y --en el caso de
Colombia-- un movimiento guerrillero que existe desde hace 38
años.
- Mientras que
Perú derrotó a sus guerrillas y redujo los cultivos
relacionados con las drogas, Colombia no lo ha hecho. El
grupo guerrillero Sendero Luminoso comenzó a operar en
Perú a principios de la década de 1980. Para 1988,
acciones conjuntas de la policía y el ejército
habían capturado a los principales comandantes. En 1992, el
dramático arresto del líder de Sendero Luminoso,
Abimael Guzmán, puso fin a la actividad rebelde por el
momento, aunque sacrificando en alguna medida el estado de derecho.
Al eliminar el respaldo de las guerrillas a los narcotraficantes,
fue más fácil para el gobierno poner también a
estos últimos en su mira. Colombia, por el contrario,
prefirió apaciguar a los grupos guerrilleros, hasta el punto
de ceder a las FARC el control de un territorio del tamaño
de Suiza, en 1998. Informes recientes indican que los avances
logrados por Perú están siendo socavados por las
actividades relacionadas con la guerrilla y las drogas que se
filtran desde Colombia, demostrando así el efecto corrosivo
que los problemas de este país ejercen sobre la
región.
- Los cuatros
países andinos han liberalizado sus economías
sólo parcialmente. Si bien han hecho algunos
progresos en la privatización de las empresas estatales, la
liberalización de los precios y alguna desregulación,
principalmente en Bolivia y Perú, los cuatro países
se encuentran agobiados por la corrupción, una burocracia
onerosa y una regulación excesiva. Bolivia, Colombia y
Perú se ubican entre el tercio de países mejores
clasificados en el índice de libertad económica 2002,
el cual mide el nivel de libertad económica de 161
países calificando sus economías sobre una escala de
1 ("libre") a 5 ("reprimida"). Todos fueron incluidos en la
categoría "mayormente libre". Ecuador es el país que
menor progreso ha hecho en la liberalización de su
economía; su puntaje general empeoró de 3,2 en 1995 a
3,45 en 2002.
- Ninguno de los
países andinos protegen adecuadamente los derechos de
propiedad. Para que los beneficios de la
liberalización puedan echar raíces, la
protección de los derechos de propiedad es fundamental. Una
protección débil de estos derechos obstaculiza la
inversión, debilita las libertades civiles y alienta la
corrupción. Este problema asola en los cuatro países:
en el índice de libertad económica 2002, todos los
países andinos recibieron el puntaje anterior al peor en los
derechos de propiedad. Sin embargo, un estado de derecho
débil afecta en particular a Colombia, donde los grupos
guerrilleros intimidan y sobornan a jueces y fiscales.
- Los cuatros
países están excesivamente regulados, lo que inhibe
la economía, perpetúa la pobreza y alienta la
corrupción. La regulación excesiva obliga a
las compañías y los ciudadanos comunes a sobornar a
los funcionarios del gobierno para poder obtener licencias y otra
documentación. Es una situación muy frustrante y
costosa, lo que obliga a muchas personas pobres a salir de la
economía legal. Como explica el economista Hernando de Soto
en El Misterio del Capital, "[los pobres] no quebrantan tanto la
ley como la ley los quebranta a ellos --y eligen salirse del
sistema". Los pobres no pueden usar sus
salarios y posesiones como garantía para obtener
créditos para realizar inversiones y comprar cosas a plazos.
La regulación excesiva funciona como una trampa de pobreza
que crea altos costos para operar en la economía legal (en
la cual el pobre carece de los medios para conseguir los servicios
gubernamentales) y en la economía ilegal (en la que los
pobres no pueden utilizar su capital de manera eficiente). Los cuatro países
tienen problemas con la regulación excesiva y la burocracia
que dificultan la inversión y el comercio.
La
inestabilidad política, el estado de derecho débil y
la regulación excesiva han socavado todos los beneficios que
la liberalización del mercado podría generar para los
países andinos, pero éstos, al igual que la mayor
parte de América Latina, han encarado estos problemas
sólo de manera renuente. Además, la
liberalización ha tenido poco impacto en el desmedido
crecimiento del sector público. Como explica Mary O'Grady,
editora de la columna "Americas" del Wall Street Journal, "El
intento latinoamericano de reforma...ha demostrado que los
esfuerzos para ajustar la economía sin limitar el
[tamaño del] gobierno equivalen a trabajar en el motor de un
auto que no tiene ruedas".
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Los problemas de
Colombia: doble amenaza a la estabilidad internacional
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Los narcotraficantes y las guerrillas de Colombia
representan una amenaza para Estados Unidos e incluso, cada vez
más, para Europa.
- Drogas. El
cultivo y la producción de drogas ilegales de Colombia
suministra hasta un 75 por ciento de la cocaína que se vende
en todo el mundo. En la actualidad, Colombia genera entre $10 mil
millones y $100 mil millones del consumo anual de cocaína en
EE.UU.,1 con un costo
aproximado a los contribuyentes de $110 mil millones en gastos
médicos y pérdida de la productividad.2 Europa ocupa el tercer lugar en el
consumo de drogas, detrás de América del Norte y del
Sur, aunque su consumo crece a pasos agigantados. El año
pasado, se transportaron a Europa más de 220 toneladas de
cocaína, el doble de lo que ingresó al continente en
el año 1996. Se estima que el consumo de cocaína en
la Unión Europea aumenta un 10 por ciento por año,
cifra similar al aumento del consumo de cocaína en Estados
Unidos durante fines de la década del 70 y principios de la
década del 80.
- Terrorismo. Las
guerrillas colombianas violan los derechos humanos, atacan a las
autoridades encargadas del cumplimiento de la ley, asesinan y
secuestran, y representan una amenaza para toda la región.3 Las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) secuestraron y asesinaron a dos
misioneros norteamericanos en Colombia en el año 1996,4 y en el año 1998
raptaron a cuatro observadores de aves norteamericanos en la selva
colombiana.5
Además de atacar a norteamericanos, las guerrillas
establecen vínculos con grupos terroristas de otras partes
del mundo. Los grupos rebeldes lograron ampliar el alcance de sus
actividades y vínculos internacionales como consecuencia del
crecimiento de sus fuerzas e influencias. Actualmente, las
guerrillas colombianas están activas en el norte de Ecuador,
el este de Panamá, Perú, Brasil y Venezuela. Las FARC
aceptaron la ayuda del Ejército Republicano Irlandés
(IRA) para la fabricación de bombas y construcción de
minas antipersonales.6 Está comprobado que
cambian drogas por armas a través del cártel de
drogas de Arellano Félix en México y a través
de contrabandistas de Oriente Medio que realizan sus actividades
fuera de Paraguay.
Ambos
problemas, mayormente ignorados por el gobierno, comenzaron en el
año 1960 y en la década del 80 se expandieron en la
zona rural colombiana, despoblada y prácticamente
desgobernada. A mediados de la década del 90, la asistencia
de EE.UU. para la lucha contra los narcóticos ayudó
al gobierno de Colombia a derrotar el narcotráfico de los
cárteles organizados. Pero la Administración Clinton
suspendió justificadamente la asistencia de EE.UU. desde el
año 1994 al año 1998 ante sospechas de que el
presidente Ernesto Samper había recibido contribuciones para
su campaña provenientes de los principales narcotraficantes.
Sin embargo, dicha suspensión alimentó, sin buscarlo,
el vínculo entre los narcotraficantes independientes y las
guerrillas marxistas.
En
noviembre de 1998, el presidente entrante Andrés Pastrana
comprobó que los narcotraficantes y las guerrillas
habían aumentado en número y recursos.7 Con la incertidumbre
de no saber si Estados Unidos reanudaría la ayuda contra el
narcotráfico y consciente de la reticencia de este
país a intervenir en un conflicto de guerrillas, les
cedió a las FARC, el grupo de rebeldes más grande, un
santuario del tamaño de Suiza como refugio, con el objetivo
de poner fin a las hostilidades. Dos meses después,
inició lo que él llamó un diálogo "de
paz": una serie de conversaciones sin concluir. Las FARC utilizaron
este santuario para ampliar sus operaciones en más del 70
por ciento de la zona rural colombiana, aumentar la fuerza de sus
tropas de 10.000 a aproximadamente 17.000, cultivar drogas, ocultar
a víctimas de secuestros, construir bombas y organizar
ataques a las zonas rurales. La falta de protección
gubernamental en esta área condujo a drástico aumento
de los grupos de autodefensa, exacerbó la violencia y el
caos y contribuyó al desplazamiento de más de 1,5
millón de ciudadanos y a daños incalculables a la
infraestructura y el medio ambiente.8
La
comunidad Europea ha sido una defensora de los intermitentes
diálogos entre el país y las FARC puesto que seis
naciones europeas se sumaron a un grupo de 10 países
"amigos" con el fin presenciar los diálogos de paz9 llevados a cabo el 8 de
marzo de 2001, entre el negociador de paz del gobierno y Manuel
"Tirofijo" Marulanda, líder de las FARC, y que concluyeron
con una declaración que llamaba al cese del fuego. Con el
transcurso del año, las FARC se negaron a cooperar y
finalmente abandonaron las conversaciones. Cuando Pastrana
amenazó con cerrar el santuario de las FARC en enero de
2002, diplomáticos europeos y un negociador de la ONU
convencieron a las guerrillas para que retomen las conversaciones,
posponiendo lo que pudo haber sido la hora final para el grupo
más peligroso de Colombia. Desde entonces, el deterioro de
la situación, la intransigencia de las FARC y el secuestro
del senador Jorge Eduardo Gechem Turbay perpetuado por las FARC el
20 de febrero de 2002, llevaron al gobierno de Colombia a concluir
las negociaciones de paz.
Desde
el 11 de septiembre, tanto Estados Unidos como sus aliados europeos
comenzaron a tomar con más seriedad al terrorismo y a los
grupos que participan en él. Ambos deberían
clasificar a las guerrillas y las fuerzas paramilitares colombianas
como narcotraficantes y terroristas, y cooperar en una estrategia
para llevarlos a la justicia o la derrota. Ahora que la hora final
está próxima, Estados Unidos y sus aliados europeos
deberían actuar de manera conjunta y apoyar la
decisión cada vez más firme del gobierno de Colombia
de derrotar a las guerrillas y reducir el narcotráfico.
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LECCIONES PARA UNA ESTRATEGIA ANDINA
EXITOSA
La
estabilidad de la región andina y la eliminación del
comercio de drogas ilegales son de interés para Estados
Unidos. Aunque las naciones andinas comparten deficiencias
económicas similares, la inestabilidad política
crónica y la erosión del estado de derecho en
Colombia superan a las de sus vecinos, principalmente debido al
creciente poder de los narcotraficantes y los grupos guerrilleros,
lo cual requiere que EE.UU. aborde el tema con una política
diferente.
La
seria amenaza que representan las guerrillas y el
narcotráfico se extiende mucho más allá de la
región andina. (Ver texto en cuadro, "Los problemas de
Colombia: doble amenaza a la estabilidad internacional".) Como
manifestara la Administración Bush,
Los cárteles de la droga se
encuentran entre los grupos delictivos más poderosos que
alguna vez operaron en suelo norteamericano. Ningún esfuerzo
para detener a estas poderosas organizaciones puede tener
éxito sin la capacidad de dar un golpe a los jefes del
cártel y de llegar hasta la actividad delictiva que no
reconoce límites nacionales. Estas poderosas organizaciones
delictivas también representan una amenaza para nuestros
aliados democráticos de todo el Hemisferio Occidental.
La
cooperación entre la industria de drogas ilegales y los
grupos guerrilleros ha creado un ámbito donde no rige la ley
y que genera una enorme inestabilidad en la región andina,
ya que ambos grupos luchan por incrementar sus operaciones, su
riqueza y poder. Lo que es más
importante aún, estos grupos están financiando el
terrorismo internacional. El Senador del Congreso de EE.UU., Orrin
Hatch (R-UT), ha observado que "las organizaciones terroristas
habitualmente lavan el dinero proveniente del narcotrífico y
utilizan esos fondos para financiar y expandir sus operaciones
internacionalmente, que incluyen la compra y el trífico de
armas ilegales".
Los
esfuerzos de Norteamérica por tratar los asuntos de
seguridad nacional mediante el incremento de la paz y la seguridad
en la región y el control del narcotráfico han sido
obstaculizados en la última década por:
- El apoyo ciego
de EE.UU. a las negociaciones de paz de Colombia. La
multifacética guerra que se desarrolla en Colombia involucra
al gobierno, numerosos grupos guerrilleros y paramilitares y
narcotraficantes, con la población civil atrapada en el
medio. En 1998, para apaciguar a los insurgentes y negociar el cese
de hostilidades, el presidente Andrés Pastrana cedió
al grupo rebelde más importante, las FARC, un territorio del
tamaño de Suiza que serviría como "santuario". Dos
meses más adelante, inició lo que llamó un
diálogo de "paz", una serie de conversaciones sin fecha de
conclusión que fueron consideradas como audaces e
innovadoras.
La Administración Clinton
respaldó la iniciativa de Pastrana para negociar la paz con
las FARC y el Ejército de Liberación Nacional (ELN),
así como también la decisión, sin precedentes,
de ceder a las guerrillas el control de una enorme porción
del país. La comunidad europea también
defendió el diálogo intermitente con los grupos
rebeldes. Además participó de las negociaciones que
comenzaron en marzo pasado entre las FARC, un representante de las
Naciones Unidas y el negociador de paz del gobierno de
Colombia.
El proceso de paz no logró poner
fin al conflicto. Por el contrario, las guerrillas utilizaron su
territorio para dar golpes contra la milicia colombiana, secuestrar
y matar civiles y establecer sus propios cultivos de drogas
ilícitas. En agosto de 2001, tres miembros del
Ejército Republicano Irlandés fueron descubiertos
asesorando a las tropas de las FARC sobre cómo fabricar
bombas y construir minas antipersonales dentro del santuario. Un avergonzado Pastrana
ordenó a los militares patrullar el perímetro,
realizar vuelos de vigilancia e impedir que extranjeros ingresen a
la zona. El 14 de enero de 2002, diplomáticos del grupo
observador y el enviado de la ONU, James LeMoyne, salvaron el
proceso con otro cronograma para el cese del fuego. Antes de que la tinta de este
acuerdo se secara, sin embargo, las FARC dinamitaron una
estación de policía ubicada fuera de la zona de
seguridad, mataron a un guardia y liberaron a 39 reclusos de una
prisión cercana a Bogotá y volaron dos torres de alta
tensión.
Desde entonces, el deterioro de la
situación y la intransigencia de los grupos guerrilleros han
obligado al gobierno colombiano a finalizar las negociaciones de
paz. Según el experto de
seguridad de Colombia, Alfredo Rangel, "para las FARC, la
negociación sigue siendo una táctica política
dentro de la guerra" --una guerra que cree que puede ganar. La intransigencia de las FARC
ha convencido al gobierno colombiano de que el proceso de paz
está claramente condenado porque las guerrillas no quieren
paz, quieren victoria.
La Administración Bush
revisó las políticas estadounidenses para la
región heredadas de la Administración Clinton, aunque
no hizo modificaciones significativas a las mismas. Según
una hoja informativa de febrero de 2001 del Departamento de Estado
de EE.UU.,
La
política de EE.UU. en Colombia es apoyar los esfuerzos del
presidente Pastrana para encontrar una solución
pacífica al prolongado conflicto civil del país....
Hasta que no se resuelva el conflicto civil del país,
será más difícil conseguir un progreso
sostenido en los demás frentes: la reducción del
suministro de drogas, la protección de los derechos humanos
y la promoción de la democracia y el desarrollo
económico.
Esta
estrategia también está condenada al fracaso debido a
que las guerrillas no quieren paz, quieren victoria, que depende en
gran parte de los ingresos generados por sus alianzas con los
narcotraficantes.
La inestabilidad política crónica y
la erosión del estado de derecho en Colombia socavan la
efectividad de los esfuerzos de liberalización
económica. Hasta que no se restablezca la autoridad del
gobierno en todo el país mediante la derrota de los grupos
guerrilleros y el control del tráfico de drogas, sus
políticas económicas seguirán siendo una
cuestión secundaria. La Administración Bush
debería reconocer que no sirve de nada poner presión
para avanzar las negociaciones de paz con grupos que no tienen
interés en volverse parte de la sociedad colombiana
pacífica y que acata la ley. También debería
apoyar los esfuerzos del gobierno de Colombia para recuperar el
control del territorio y restablecer la ley y el orden.
- Una estrategia
comercial errada. La política norteamericana de
comercio para la región andina tomó como eje a la Ley
de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA), convertida en ley en
1991 por el Presidente George H.W. Bush. A pesar de una
década de buenas intenciones, la ATPA no logró su
objetivo, el cual el Representante de Comercio de EE.UU describe
como:
una herramienta de la política
comercial estadounidense que contribuye a nuestra lucha contra la
producción y el tráfico de drogas. Al fortalecer las
economías legítimas en estos países andinos y
crear alternativas viables al rentable negocio de las drogas, la
ATPA resultó ser un componente importante de los esfuerzos
por contener la propagación de estas actividades
ilícitas.
La ATPA no logró ser un incentivo
para la reducción del cultivo neto de coca (cultivo de coca
menos la erradicación) en la región andina. Desde su
aprobación, el cultivo total de drogas en la región
andina prácticamente se mantuvo sin cambios y sólo se logró
que la producción de Perú y Bolivia se desplazara a
Colombia. (Ver Gráfico 1.) En
Perú, el cultivo neto de coca se redujo en un 60 por ciento
y en Bolivia, un 45 por ciento. Sin
embargo, el cultivo de coca en Colombia, aumentó en un 226
por ciento durante dicho período.
A pesar del aumento del comercio entre
EE.UU. y los países andinos, no se puede considerar a la
ATPA como un acuerdo comercial exitoso, por dos motivos: en primer
lugar, el crecimiento anual promedio del comercio entre Estados
Unidos y los países andinos desde la aprobación de la
ley fue inferior al crecimiento promedio del comercio entre Estados
Unidos y el resto del mundo durante dicho período y
está muy por debajo del crecimiento del comercio entre
Estados Unidos y sus socios de libre comercio. (Ver Gráfico
2.) En segundo lugar, mientras el crecimiento del comercio entre
EE.UU. y los países andinos se mantuvo más estable
luego de la aprobación de la ATPA, la línea de
tendencia ilustrada en el Gráfico 3 muestra que, antes de la
ATPA, el comercio andino crecía de manera más
rápida que después de su aprobación. En
conclusión, cualquiera sea el éxito que pudo haber
tenido la ATPA, no ha sido el éxito que anticipaban quienes
la apoyaron.
El motivo: la ATPA es un acuerdo limitado
incapaz de eliminar todas las barreras comerciales existentes entre
los países andinos y el mercado estadounidense. De hecho,
sólo el 10 por ciento de las importaciones de los
países andinos ingresa a Estados Unidos exclusivamente bajo
las cláusulas de la ATPA, y la
ley no elimina las barreras para muchos de los productos que son
particularmente importantes para los países andinos,
incluyendo artículos de la industria textil y de la
indumentaria, ron y azúcares, jarabes y productos que
contienen azúcar. Un acuerdo de libre comercio
sería una mejor solución que la ATPA dado que
permitiría la eliminación de todas las barreras que
obstaculizan artificialmente las oportunidades económicas,
haría que los beneficios del comercio fueran permanentes y,
por consiguiente, conseguiría reducir los riesgos de los
inversionistas que tomar decisiones a largo plazo.
- Dedicación política desigual para
la eliminación del tráfico de drogas y la derrota de
grupos guerrilleros. El comercio de drogas ilegales se
convirtió en una actividad lucrativa muy rentable para la
guerrilla y el terrorismo de todo el mundo, especialmente en
Colombia. Los narcotraficantes de este país les pagan a los
grupos guerrilleros para que los dejen transportar las cosechas y
procesar las drogas en áreas controladas por la guerrilla
(en la actualidad, estas áreas representan un 70 por ciento
del país). Las FARC financian
ampliamente sus actividades guerrilleras a través de
secuestros y mediante la protección a narcotraficantes.
La lucha contra la industria de drogas
ilegales a través de la prohibición y el desaliento
del consumo es muy difícil, dado que el negocio de drogas
ilegales es tan rentable que los productores y los narcotraficantes
pueden pagar un precio más alto por la coca y la amapola
para compensar toda rentabilidad mayor proveniente de cultivos
legales. (Ver el texto en el cuadro: "Cultivo para la subsistencia
en la región andina".) Para luchar contra esta tendencia se
necesitará de una estrategia que también desaliente
el cultivo.
En Perú y Bolivia, el cultivo de
coca disminuyó durante la década del 90 debido a que
los dirigentes de dichos países llevaron a cabo planes con
el fin de combatir el cultivo y las actividades de la guerrilla. El
presidente de Bolivia, Banzer, emprendió una agresiva
erradicación de la coca y el ex presidente peruano,
Fujimori, derrotó la guerrilla con eficacia en Perú
y, luego, erradicó la mayor parte del cultivo de coca.
Mientras tanto, en Colombia el cultivo de
coca aumentó dado que el gobierno no logró establecer
un plan integral con el fin de eliminar las guerrillas y los
narcotraficantes. Además, la ayuda financiera de EE.UU. se
interrumpió en gran medida durante la presidencia de Ernesto
Samper como consecuencia de las denuncias que lo acusaban de
aceptar contribuciones de narcotraficantes para su campaña.
Entretanto, los narcotraficantes y las guerrillas establecieron una
relación simbiótica que fortaleció a ambos
grupos. Actualmente, las guerrillas y los grupos paramilitares por
igual proporcionan una valiosa protección que permite una
mayor rentabilidad del comercio de drogas. Las guerrillas y los
grupos paramilitares utilizan las ganancias obtenidas gracias a
esta actividad para la compra de armas y equipos para ampliar su
poder e influencia.
Las
lecciones de la década pasada son claras: la
erradicación del cultivo de drogas ilegales en la
región andina requiere (1) voluntad política de parte
de los gobiernos andinos; (2) el cambio de políticas que
facilitan la proliferación de las guerrillas y el
narcotráfico (es decir, un estado de derecho débil y
economías parcialmente cerradas); y (3) la reducción,
mediante un acuerdo de libre comercio, de las barreras comerciales
norteamericanas a los productos andinos sobre los que tienen una
ventaja comparativa.
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Cultivo de
subsistencia en la región andina
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Existe
una enorme diferencia de precio entre lo que reciben agricultores y
trabajadores no calificados por su coca y amapola y el precio de
venta minorista de la cocaína en las calles de Estados
Unidos y Europa. (Ver Gráfico 4.) Estas diferencias resaltan
dos dificultades importantes que surgen del reemplazo de los
cultivos por la coca y amapola en esta región:
- El ingreso de los
agricultores proveniente de la coca y la amapola es
considerablemente mayor al de cualquier otro cultivo o
artículo. Según los datos del Gráfico 4,
los agricultores ganan hasta 90 veces más con la cosecha de
coca y amapola que con otros productos. Una estimación
más conservadora publicada en The Financial Times indica que
en Colombia, "la amapola es cuatro veces más rentable que el
café por hectárea". Aun si los agricultores ganaran lo mismo
vendiendo cualquiera de los cuatro productos comparados, la coca y
la amapola siguen siendo más rentables dada su capacidad de
resistir mejor que los otros productos legales al mal clima y las
enfermedades. La ventaja competitiva del cultivo de
coca se define claramente en un informe de la Comisión de
Comercio Internacional, que afirma que "pocos productos, si los
hay, son capaces de reemplazar a la coca en términos del
rendimiento económico, la comercialización y la
infraestructura de apoyo todavía vigentes en la industria
andina de cocaína". Sea lo
que sea que los agricultores cultiven, las ventajas
económicas de la coca y la amapola son difíciles de
igualar.
- Los agricultores y
trabajadores menos capacitados pierden fácilmente el
interés en los cultivos legales debido al mayor pago que les
ofrece la industria de las drogas por la coca y la amapola.
Los productores de drogas ilegales pagan menos del 0,1 por ciento
del precio minorista a los agricultores por las hojas de coca y
amapola y menos del 0,4 por ciento del precio minorista de la
cocaína y la heroína a los trabajadores poco
capacitados por el producto básico. Los factores que
incrementan los altos precios minoristas de la cocaína y
heroína son varios: el hecho de que el consumo de
cocaína y heroína sea ilegal, el alto riesgo que
supone la aplicación de la ley y la inseguridad que proviene
de la imposibilidad de los narcotraficantes de hacer valer los
contratos legalmente. A pesar de que es difícil
conocer la estructura del costo exacto de la industria de drogas
ilegales, la mayoría de los estudios indican que las
ganancias de los productores de drogas ilegales son mucho
más significativas que las de cualquier otro producto legal.
Con un margen de ganancia tan amplio, los narcotraficantes pueden
aumentar fácilmente los precios que pagan por la coca y la
amapola con el fin de recuperar a agricultores y trabajadores no
calificados que habían vuelto a los cultivos legales.
Mientras las ganancias de la cocaína
y heroína sigan siendo altas, los cultivos de coca y amapola
no se dejarán de cultivar, la industria de drogas ilegales
encontrará un lugar donde establecerse y tendrá un
fuerte incentivo para permanecer en el mercado. Mientras esta
industria siga operando, podrá reemplazar a los cultivos y
la producción de productos legales por los cultivos
ilegales
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QUÉ DEBERíA HACER ESTADOS
UNIDOS
Los
grupos guerrilleros y los narcotraficantes no experimentaron
ningún revés que los hiciera reconsiderar su exitosa
estrategia que incluye asesinatos y secuestros de opositores,
opresión de campesinos y alianzas con otros grupos
terroristas. Por este motivo, no sólo representan una seria
amenaza para la erradicación de drogas en la región,
sino también, y fundamentalmente, una amenaza para la
estabilidad en la región andina y la seguridad nacional de
EE.UU. Esta amenaza es financiada por el terrorismo internacional y
debe ser contrarrestada.
Para
eliminar esta amenaza cada vez mayor, la Administración Bush
debería adaptar su estrategia en la región andina
para:
- Apoyar la lucha
de Colombia contra la guerrilla, los grupos paramilitares y los
narcotraficantes. Dado que la amenaza de grupos rebeldes
aumentó en Colombia durante la década del 90, las
autoridades decidieron apaciguar a las guerrillas,
ignorándolas hasta tanto no perturbaran la vida en las
ciudades. Esta estrategia, de poca visión, dejó al
gobierno a merced de los rebeldes. A medida que las guerrillas
aumentaban su poder, también aumentaba la amenaza para la
seguridad que éstas representaban, un problema que
actualmente es más importante que el de la droga. La
contribución mediocre de Washington a la lucha contra el
narcotráfico y su apoyo al defectuoso proceso de paz del
presidente Pastrana, mediante el cual se concedió un
territorio al mayor grupo de rebeldes, no surtieron demasiado
efecto.
Dada la gravedad de la situación de
la seguridad en Colombia, la Administración Bush
debería apoyar la decisión del gobierno colombiano de
comenzar a establecer el orden público en todo el territorio
nacional con el fin de proteger a los ciudadanos de la violencia y
el terrorismo. A pesar de que durante los últimos tres
años las fuerzas armadas colombianas y la policía de
este país mejoraron su entrenamiento y se hicieron
más profesionales, sus números y capacidades de
movilización siguen siendo insuficientes para enfrentar la
amenaza de una fuerza guerrillera de gran movilidad. Estados Unidos
debería destinar a Colombia capacitación, equipos y
asistencia de seguridad adicionales para llevar a cabo dicho plan.
Dado que la ilegalidad reinante es el problema principal, el
Congreso debería eliminar las restricciones al uso de la
asistencia y los equipos donados por EE.UU. de manera que puedan
utilizarse en contra de todos los que infringen la ley, no
sólo de aquellos definidos tras minucioso análisis
como narcotraficantes. Además, la Administración
debería destinar asistencia para la seguridad a los vecinos
de Colombia, para que puedan defender su territorio contra los
efectos de la deteriorada situación de este país.
- Ayudar a
Ecuador, Perú y Bolivia en la búsqueda de maneras de
fortalecer el estado de derecho con el fin de eliminar la
corrupción y preservar las reformas. El
fortalecimiento del estado de derecho y la reducción de la
corrupción son esenciales para mantener el crecimiento
económico que debe seguir a la liberación del
mercado. Bolivia y Ecuador han
iniciado por sí solos reformas para separar las funciones
judiciales y de enjuiciamiento y establecer procesos de
acusación transparentes en sus poderes judiciales. Perú debería
ser alentado a hacer lo mismo.
Sin embargo, el fortalecimiento del estado
de derecho debe ir más allá de los tribunales.
Según Andrzej Rapaczynski, profesor de Derecho de la
Universidad de Columbia, para que el estado de derecho sea eficaz
las leyes deben adaptarse a las necesidades sociales y
económicas de la mayoría de la población. Por ejemplo, si una persona
debe trabajar ilegalmente en el mercado negro dadas las costosas y
complejas regulaciones laborales a las que debe atenerse el
empleador, los legisladores locales deben simplificar dichas
regulaciones de manera que los empleadores puedan ofrecer empleos
legales. En este aspecto, Perú, Ecuador y Bolivia deben
rever sus leyes con el fin de integrar al sector informal. En un
estudio de los factores determinantes del desarrollo
económico, Richard Roll y John Talbot de la Anderson
Business School de la Universidad de California - Los
Ángeles dicen que "los países en vías de
desarrollo posiblemente no necesitarían demasiada ayuda
externa si contaran con derechos de propiedad adecuados. Las
economías de estos países podrían resurgir
desde adentro."
A pesar de que el proceso debe ser
interno, Estados Unidos puede contribuir proporcionando experiencia
técnica, como por ejemplo con expertos del Departamento de
Justicia de EE.UU. y la Oficina Federal de Investigaciones (FBI),
sobre las reformas que deben realizar estos países en los
sistemas judiciales y aplicación de la ley. Si contaran con
un estado de derecho más sólido, Bolivia, Perú
y Ecuador podrían construir y sostener elementos clave en
una estrategia a largo plazo para detener a los narcotraficantes y
grupos guerrilleros a través de la reducción de la
corrupción, el fortalecimiento de la estabilidad
política y la protección de la prosperidad conseguida
mediante una mayor liberalización económica.
- Convertir la
ATPA de un acuerdo antidroga a un acuerdo de libre comercio para
Bolivia, Ecuador y Perú. En su estructura actual,
la ATPA tiene defectos. Limita el acceso al mercado norteamericano
de muchos productos que son de particular relevancia para los
países andinos, incluyendo artículos de la industria
textil y de la indumentaria, ron y azúcares, jarabes y
productos que contienen azúcar.
Estados Unidos debería transformar
la ATPA mediante la negociación de un acuerdo de libre
comercio con Bolivia, Ecuador y Perú, países que se
han comprometido a eliminar de su territorio el comercio y el
cultivo relacionados a las drogas y/o actividades de la guerrilla.
Este acuerdo debería estar listo incluso antes de la
conclusión de las negociaciones sobre el Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA) en el año
2005. Colombia debería
integrarse a este acuerdo de libre comercio luego de haber
demostrado su compromiso en la eliminación de las guerrillas
y los narcotraficantes.
La prosperidad lograda mediante un
verdadero acuerdo de libre comercio con Estados Unidos --que les
permita a estos países acceder libremente al mercado
estadounidense de productos legales-- aumentaría en la
medida que aumente la inversión y el comercio. Esto, a su
vez, debilitaría los incentivos para cultivar productos
ilegales. Además, un acuerdo de libre comercio
motivaría a los dirigentes de esos países a seguir
trabajando para mantener los esfuerzos anteriores de
erradicación de la guerrilla y/o las drogas ilegales. Para
resumir, si el Congreso y la Administración lograran
eliminar las restricciones comerciales que socavan la eficacia del
ALCA, un acuerdo de libre comercio surtiría efectos
más duraderos.
CONCLUSIÓN
Antes de que el deterioro sea mayor, la
Administración Bush debería preocuparse por el caos
potencial de la región andina y actuar de inmediato para
adaptar las políticas en función de los diversos
problemas que enfrenta la región. Los grupos guerrilleros de
Colombia tienen cada vez más poder y cada vez cooperan
más con los narcotraficantes, y juntos se han convertido en
un elemento desestabilizador en toda la región. Muchos
ignoran que es América Latina, no el Oriente Medio, la
región del mundo donde tuvo lugar la mayor cantidad de
actividades terroristas en el año 2000, y que
los narcotraficantes y la guerrilla de esta región
fortalecen continuamente los lazos con el terrorismo internacional,
permitiendo así la financiación de sus actividades.
Con el fin de eliminar la amenaza de los grupos paramilitares y la
guerrilla, al igual que el cultivo de drogas ilegales, y lograr la
estabilidad política de la región andina, Estados
Unidos debe reconocer las nuevas realidades de dicha región
y rever su estrategia andina.
Se
debería alentar y reforzar las reformas positivas en
Bolivia, Ecuador y Perú con la transformación de la
ATPA en un tratado de libre comercio con dichas naciones. De esta
forma, se alentaría a estos países a avanzar la
liberalización de la economía y el fortalecimiento
del estado de derecho. La gravedad de la situación en
Colombia requiere del apoyo de la Administración a la lucha
del gobierno colombiano contra los grupos guerrilleros. Cuando el
gobierno colombiano demuestre su compromiso en la
eliminación de las guerrillas y los narcotraficantes,
Estados Unidos debería integrar a Colombia en una agenda
económica más amplia y un acuerdo de libre comercio
con Bolivia, Ecuador y Perú.
Ana
I. Eiras es Analista de Politica Económica para
América Latina en el Centro de Comercio Internacional y
Economía (CITE); John C. Hulsman,
Ph.D., es Research Fellow en Asuntos Europeos; Stephen Johnson es
Analista de Politica Pública para Amèrica Latina, en
el Instituto de Estudios Internacionales Kathryn y Shelby Cullom
Davis; y Brett D. Schaefer es
Fellow "Jay King