La política de Estados Unidos para la región andina, que se ha centrado principalmente en frenar el cultivo y el tráfico de drogas, ha sido ineficaz. El poder de los grupos guerrilleros de Colombia es cada vez mayor, al igual que su cooperación con los narcotraficantes, además de estar involucrados ellos mismos en la producción y el tráfico. Juntos, estos grupos se han convertido en un elemento desestabilizador en la región andina.
Para que Bolivia, Ecuador y Perú alcancen la estabilidad política y económica, deben derrotar la amenaza de la guerrilla y de los paramilitares, reducir el cultivo de drogas ilegales y promover la liberalización del mercado. Para que Colombia haga lo mismo, tiene que además vencer a la amenaza de la guerrilla y la contraofensiva paramilitar asociada.
Estados Unidos debería modificar su política andina para ayudar a estas naciones alcanzar estos importantes objetivos. Específicamente, debería:
- Tratar a Colombia como un asunto de seguridad que es básicamente diferente de aquellos de las demás naciones andinas . La situación en Colombia, convulsionada por la actividad guerrillera y el narcotráfico, ha pasado a ser un asunto de seguridad, más que una mera cuestión de erradicación de la droga, y debería ser tratada como tal. Por su parte, Bolivia, Ecuador y Perú han demostrado que no quieren ni narcotráfico ni actividad guerrillera en sus países. Estas naciones deberían ser alentadas a continuar con la privatización de las empresas estatales, la liberalización de sus mercados, el control de la inflación, la restricción fiscal, la eliminación de la corrupción y el establecimiento del estado de derecho.
- Apoyar a Colombia en su lucha contra las guerrillas, los grupos paramilitares y los narcotraficantes. La inestabilidad política en Colombia constituye el mayor problema de la región. El poder cada vez mayor de los grupos guerrilleros de ese país no sólo complica la guerra contra las drogas, sino que también se ha convertido en una preocupación de seguridad nacional para Estados Unidos. La Administración Bush debería respaldar la decisión del gobierno colombiano de abandonar la fracasada política de apaciguamiento para las guerrillas y debería brindar asistencia financiera, entrenamiento y equipos de seguridad para ayudarlo a derrotar a las guerrillas y a los narcotraficantes. Además, la Administración debería destinar asistencia para la seguridad y equipamiento a los vecinos de Colombia, para que puedan evitar que la cada vez más deteriorada situación de este país se filtre por las fronteras.
- Proporcionar las bases para la prosperidad a través de acuerdos de libre comercio. La Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA)1 fue aprobada para fortalecer las economías andinas legítimas mediante la creación de alternativas viables al negocio de la droga. Sin embargo, esta ley es en gran parte ineficaz debido a que es un acuerdo comercial limitado que se basa en preferencias, no en el libre comercio. Estados Unidos debería ir más allá de las preferencias comerciales y negociar un acuerdo de libre comercio con Bolivia, Ecuador y Perú, para que éstos puedan exportar más productos para los cuales cuentan con una ventaja comparativa. Un acuerdo de este tipo debería motivar a los dirigentes de estos países a sostener sus esfuerzos por erradicar el narcotráfico y las actividades guerrilleras. Cuando Colombia demuestre su interés en alcanzar estos objetivos, Estados Unidos debería integrarlo a la agenda económica más amplia y al acuerdo de libre comercio con Bolivia, Ecuador y Perú.
Los problemas que socavan la estabilidad andina
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú son parte de la región montañosa andina ubicada en el noroeste de América del Sur. La agricultura, la minería y el petróleo, seguidos por la pesca, constituyen los principales sectores económicos de la región.2 Colombia, Ecuador y Perú gozan de acceso al Océano Pacífico, lo que les facilita el transporte de productos y contribuye al desarrollo de la industria pesquera. Bolivia, un país sin salida al mar, cuenta con ricos yacimientos de zinc, plata y estaño, así como también petróleo e importantes reservas de gas natural. Sus valles semitropicales son propicios para el cultivo de una variedad de productos.3 A pesar de esta cantidad de recursos, sin embargo, estos países andinos siguen padeciendo grandes dificultades debido a las políticas económicas históricamente deficientes y a la inestabilidad política.
El crecimiento económico en América Latina probablemente manifestará una desaceleración en el año 2002, junto con una disminución del crecimiento económico global y la recesión en EE.UU. Esto será a continuación de las bajas en la productividad registradas el último año. Según el Banco Mundial, "El crecimiento del PBI en América Latina y el Caribe [descendió] al 0,9 por ciento en 2001, cifra inferior al 3,8 por ciento registrado en 2000".4 No obstante, como observa el Banco, "algunas condiciones domésticas adversas" son las responsables por esta falta de crecimiento. Por ejemplo:
- Todos los países andinos han experimentado inestabilidad política. Bolivia, Ecuador y Perú tienen una historia de gobiernos militares y golpes a sus gobiernos civiles. Colombia, la democracia más antigua de América latina, lucha contra las guerrillas cada vez más poderosas, en particular las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Aunque los cuatros países tienen democracias electorales, diversos factores socavan la estabilidad política: la corrupción, los grupos de interés, el oportunismo político y --en el caso de Colombia-- un movimiento guerrillero que existe desde hace 38 años.
- Mientras que Perú derrotó a sus guerrillas y redujo los cultivos relacionados con las drogas, Colombia no lo ha hecho. El grupo guerrillero Sendero Luminoso comenzó a operar en Perú a principios de la década de 1980. Para 1988, acciones conjuntas de la policía y el ejército habían capturado a los principales comandantes. En 1992, el dramático arresto del líder de Sendero Luminoso, Abimael Guzmán, puso fin a la actividad rebelde por el momento, aunque sacrificando en alguna medida el estado de derecho. Al eliminar el respaldo de las guerrillas a los narcotraficantes, fue más fácil para el gobierno poner también a estos últimos en su mira. Colombia, por el contrario, prefirió apaciguar a los grupos guerrilleros, hasta el punto de ceder a las FARC el control de un territorio del tamaño de Suiza, en 1998. Informes recientes indican que los avances logrados por Perú están siendo socavados por las actividades relacionadas con la guerrilla y las drogas que se filtran desde Colombia, demostrando así el efecto corrosivo que los problemas de este país ejercen sobre la región.5
- Los cuatros países andinos han liberalizado sus economías sólo parcialmente. Si bien han hecho algunos progresos en la privatización de las empresas estatales, la liberalización de los precios y alguna desregulación, principalmente en Bolivia y Perú, los cuatro países se encuentran agobiados por la corrupción, una burocracia onerosa y una regulación excesiva. Bolivia, Colombia y Perú se ubican entre el tercio de países mejores clasificados en el índice de libertad económica 2002, el cual mide el nivel de libertad económica de 161 países calificando sus economías sobre una escala de 1 ("libre") a 5 ("reprimida"). Todos fueron incluidos en la categoría "mayormente libre". Ecuador es el país que menor progreso ha hecho en la liberalización de su economía; su puntaje general empeoró de 3,2 en 1995 a 3,45 en 2002.6
- Ninguno de los países andinos protegen adecuadamente los derechos de propiedad. Para que los beneficios de la liberalización puedan echar raíces, la protección de los derechos de propiedad es fundamental. Una protección débil de estos derechos obstaculiza la inversión, debilita las libertades civiles y alienta la corrupción. Este problema asola en los cuatro países: en el índice de libertad económica 2002, todos los países andinos recibieron el puntaje anterior al peor en los derechos de propiedad. Sin embargo, un estado de derecho débil afecta en particular a Colombia, donde los grupos guerrilleros intimidan y sobornan a jueces y fiscales.7
- Los cuatros países están excesivamente regulados, lo que inhibe la economía, perpetúa la pobreza y alienta la corrupción. La regulación excesiva obliga a las compañías y los ciudadanos comunes a sobornar a los funcionarios del gobierno para poder obtener licencias y otra documentación. Es una situación muy frustrante y costosa, lo que obliga a muchas personas pobres a salir de la economía legal. Como explica el economista Hernando de Soto en El Misterio del Capital, "[los pobres] no quebrantan tanto la ley como la ley los quebranta a ellos --y eligen salirse del sistema".8 Los pobres no pueden usar sus salarios y posesiones como garantía para obtener créditos para realizar inversiones y comprar cosas a plazos. La regulación excesiva funciona como una trampa de pobreza que crea altos costos para operar en la economía legal (en la cual el pobre carece de los medios para conseguir los servicios gubernamentales) y en la economía ilegal (en la que los pobres no pueden utilizar su capital de manera eficiente).9 Los cuatro países tienen problemas con la regulación excesiva y la burocracia que dificultan la inversión y el comercio.10
La inestabilidad política, el estado de derecho débil y la regulación excesiva han socavado todos los beneficios que la liberalización del mercado podría generar para los países andinos, pero éstos, al igual que la mayor parte de América Latina, han encarado estos problemas sólo de manera renuente. Además, la liberalización ha tenido poco impacto en el desmedido crecimiento del sector público. Como explica Mary O'Grady, editora de la columna "Americas" del Wall Street Journal, "El intento latinoamericano de reforma...ha demostrado que los esfuerzos para ajustar la economía sin limitar el [tamaño del] gobierno equivalen a trabajar en el motor de un auto que no tiene ruedas".11
|
Los problemas de
Colombia: doble amenaza a la estabilidad internacional
|
|
Los narcotraficantes y las guerrillas de Colombia representan una amenaza para Estados Unidos e incluso, cada vez más, para Europa.
Ambos problemas, mayormente ignorados por el gobierno, comenzaron en el año 1960 y en la década del 80 se expandieron en la zona rural colombiana, despoblada y prácticamente desgobernada. A mediados de la década del 90, la asistencia de EE.UU. para la lucha contra los narcóticos ayudó al gobierno de Colombia a derrotar el narcotráfico de los cárteles organizados. Pero la Administración Clinton suspendió justificadamente la asistencia de EE.UU. desde el año 1994 al año 1998 ante sospechas de que el presidente Ernesto Samper había recibido contribuciones para su campaña provenientes de los principales narcotraficantes. Sin embargo, dicha suspensión alimentó, sin buscarlo, el vínculo entre los narcotraficantes independientes y las guerrillas marxistas. En noviembre de 1998, el presidente entrante Andrés Pastrana comprobó que los narcotraficantes y las guerrillas habían aumentado en número y recursos.7 Con la incertidumbre de no saber si Estados Unidos reanudaría la ayuda contra el narcotráfico y consciente de la reticencia de este país a intervenir en un conflicto de guerrillas, les cedió a las FARC, el grupo de rebeldes más grande, un santuario del tamaño de Suiza como refugio, con el objetivo de poner fin a las hostilidades. Dos meses después, inició lo que él llamó un diálogo "de paz": una serie de conversaciones sin concluir. Las FARC utilizaron este santuario para ampliar sus operaciones en más del 70 por ciento de la zona rural colombiana, aumentar la fuerza de sus tropas de 10.000 a aproximadamente 17.000, cultivar drogas, ocultar a víctimas de secuestros, construir bombas y organizar ataques a las zonas rurales. La falta de protección gubernamental en esta área condujo a drástico aumento de los grupos de autodefensa, exacerbó la violencia y el caos y contribuyó al desplazamiento de más de 1,5 millón de ciudadanos y a daños incalculables a la infraestructura y el medio ambiente.8 La comunidad Europea ha sido una defensora de los intermitentes diálogos entre el país y las FARC puesto que seis naciones europeas se sumaron a un grupo de 10 países "amigos" con el fin presenciar los diálogos de paz9 llevados a cabo el 8 de marzo de 2001, entre el negociador de paz del gobierno y Manuel "Tirofijo" Marulanda, líder de las FARC, y que concluyeron con una declaración que llamaba al cese del fuego. Con el transcurso del año, las FARC se negaron a cooperar y finalmente abandonaron las conversaciones. Cuando Pastrana amenazó con cerrar el santuario de las FARC en enero de 2002, diplomáticos europeos y un negociador de la ONU convencieron a las guerrillas para que retomen las conversaciones, posponiendo lo que pudo haber sido la hora final para el grupo más peligroso de Colombia. Desde entonces, el deterioro de la situación, la intransigencia de las FARC y el secuestro del senador Jorge Eduardo Gechem Turbay perpetuado por las FARC el 20 de febrero de 2002, llevaron al gobierno de Colombia a concluir las negociaciones de paz. Desde el 11 de septiembre, tanto Estados Unidos como sus aliados europeos comenzaron a tomar con más seriedad al terrorismo y a los grupos que participan en él. Ambos deberían clasificar a las guerrillas y las fuerzas paramilitares colombianas como narcotraficantes y terroristas, y cooperar en una estrategia para llevarlos a la justicia o la derrota. Ahora que la hora final está próxima, Estados Unidos y sus aliados europeos deberían actuar de manera conjunta y apoyar la decisión cada vez más firme del gobierno de Colombia de derrotar a las guerrillas y reducir el narcotráfico. 1. En función de precios de venta en la calle de entre $20 y $200 por gramo y un ingreso de aproximadamente 500 toneladas métricas de cocaína a Estados Unidos en el año 2000. Ver Centro Nacional de Inteligencia en Drogas, "National Drug Threat Assessment 2002", diciembre de 2001, disponible en www.usdoj.gov/ndic/pubs/716/cocaine.htm (14 de enero de 2002). 2. Instituto Nacional contra el Abuso de Drogas, según cita en "2000 National Drug Control Policy Annual Report", disponible en www.whitehousedrugpolicy.gov/policy/ndcs00/endnotes.html#116 (27 de octubre de 2000). 3. Stephen Johnson, "Helping Colombia Fix Its Plan to Curb Drug Trafficking, Violence, and Insurgency", Heritage Foundation Backgrounder Nº 1435, 26 de abril de 2001. 4. Evelyn Tan Powers, "New Study Shows Upturn in Attacks Against Americans", USA Today, 13 de noviembre de 1996. 5. David Adams, "Colombia's Leftist Rebels Kidnap Four Americans," St. Petersburg Times, 27 de marzo de 1998. 6. Ver David Lister, "Colombia Says IRA Sent 25 to Train Rebels", The Times, 8 de enero de 2002 y David Williams y Michael Seamark, "IRA Man Held in Colombia Linked to Gerry Adams," Daily Mail, 16 de agosto de 2001. 7. Según fuentes del gobierno colombiano, las fuerzas armadas ilegales del país obtuvieron un ingreso superior a $1000 millones en el año 1998; la mitad de este monto proveniente del comercio de drogas. Ver Angel Rabasa y Peter Chalk, Colombian Labyrinth The Synergy of Drugs and Insurgency and Its Implications for Regional Stability (Arlington, Va.: RAND Corp., 2001), pág. 32. 8. Entre enero de 1999 y diciembre de 2000, los rebeldes tumbaron 630 torres de alta tensión, mientas que repetidos ataques en el oleoducto Caño Limón-Coveñas provocaron el derrame de 496.000 barriles de petróleo, contaminando ríos y arroyos, causando una caída en la producción y haciendo que el gobierno perdiera $35 millones de ingreso en regalías, según la Oficina del Vicepresidente de Colombia, "Progress Report on the Presidential Program for Human Rights and International Humanitarian Law", abril de 2001. |
LECCIONES PARA UNA ESTRATEGIA ANDINA EXITOSA
La estabilidad de la región andina y la eliminación del comercio de drogas ilegales son de interés para Estados Unidos. Aunque las naciones andinas comparten deficiencias económicas similares, la inestabilidad política crónica y la erosión del estado de derecho en Colombia superan a las de sus vecinos, principalmente debido al creciente poder de los narcotraficantes y los grupos guerrilleros, lo cual requiere que EE.UU. aborde el tema con una política diferente.
La seria amenaza que representan las guerrillas y el narcotráfico se extiende mucho más allá de la región andina. (Ver texto en cuadro, "Los problemas de Colombia: doble amenaza a la estabilidad internacional".) Como manifestara la Administración Bush,
Los cárteles de la droga se encuentran entre los grupos delictivos más poderosos que alguna vez operaron en suelo norteamericano. Ningún esfuerzo para detener a estas poderosas organizaciones puede tener éxito sin la capacidad de dar un golpe a los jefes del cártel y de llegar hasta la actividad delictiva que no reconoce límites nacionales. Estas poderosas organizaciones delictivas también representan una amenaza para nuestros aliados democráticos de todo el Hemisferio Occidental.12
La cooperación entre la industria de drogas ilegales y los grupos guerrilleros ha creado un ámbito donde no rige la ley y que genera una enorme inestabilidad en la región andina, ya que ambos grupos luchan por incrementar sus operaciones, su riqueza y poder.13 Lo que es más importante aún, estos grupos están financiando el terrorismo internacional. El Senador del Congreso de EE.UU., Orrin Hatch (R-UT), ha observado que "las organizaciones terroristas habitualmente lavan el dinero proveniente del narcotrífico y utilizan esos fondos para financiar y expandir sus operaciones internacionalmente, que incluyen la compra y el trífico de armas ilegales".14
Los esfuerzos de Norteamérica por tratar los asuntos de seguridad nacional mediante el incremento de la paz y la seguridad en la región y el control del narcotráfico han sido obstaculizados en la última década por:
- El apoyo ciego
de EE.UU. a las negociaciones de paz de Colombia. La
multifacética guerra que se desarrolla en Colombia involucra
al gobierno, numerosos grupos guerrilleros y paramilitares y
narcotraficantes, con la población civil atrapada en el
medio. En 1998, para apaciguar a los insurgentes y negociar el cese
de hostilidades, el presidente Andrés Pastrana cedió
al grupo rebelde más importante, las FARC, un territorio del
tamaño de Suiza que serviría como "santuario". Dos
meses más adelante, inició lo que llamó un
diálogo de "paz", una serie de conversaciones sin fecha de
conclusión que fueron consideradas como audaces e
innovadoras.
La Administración Clinton respaldó la iniciativa de Pastrana para negociar la paz con las FARC y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), así como también la decisión, sin precedentes, de ceder a las guerrillas el control de una enorme porción del país. La comunidad europea también defendió el diálogo intermitente con los grupos rebeldes. Además participó de las negociaciones que comenzaron en marzo pasado entre las FARC, un representante de las Naciones Unidas y el negociador de paz del gobierno de Colombia.
El proceso de paz no logró poner fin al conflicto. Por el contrario, las guerrillas utilizaron su territorio para dar golpes contra la milicia colombiana, secuestrar y matar civiles y establecer sus propios cultivos de drogas ilícitas. En agosto de 2001, tres miembros del Ejército Republicano Irlandés fueron descubiertos asesorando a las tropas de las FARC sobre cómo fabricar bombas y construir minas antipersonales dentro del santuario.15 Un avergonzado Pastrana ordenó a los militares patrullar el perímetro, realizar vuelos de vigilancia e impedir que extranjeros ingresen a la zona. El 14 de enero de 2002, diplomáticos del grupo observador y el enviado de la ONU, James LeMoyne, salvaron el proceso con otro cronograma para el cese del fuego.16 Antes de que la tinta de este acuerdo se secara, sin embargo, las FARC dinamitaron una estación de policía ubicada fuera de la zona de seguridad, mataron a un guardia y liberaron a 39 reclusos de una prisión cercana a Bogotá y volaron dos torres de alta tensión.17
Desde entonces, el deterioro de la situación y la intransigencia de los grupos guerrilleros han obligado al gobierno colombiano a finalizar las negociaciones de paz.18 Según el experto de seguridad de Colombia, Alfredo Rangel, "para las FARC, la negociación sigue siendo una táctica política dentro de la guerra" --una guerra que cree que puede ganar.19 La intransigencia de las FARC ha convencido al gobierno colombiano de que el proceso de paz está claramente condenado porque las guerrillas no quieren paz, quieren victoria.
La Administración Bush revisó las políticas estadounidenses para la región heredadas de la Administración Clinton, aunque no hizo modificaciones significativas a las mismas. Según una hoja informativa de febrero de 2001 del Departamento de Estado de EE.UU.,
La política de EE.UU. en Colombia es apoyar los esfuerzos del presidente Pastrana para encontrar una solución pacífica al prolongado conflicto civil del país.... Hasta que no se resuelva el conflicto civil del país, será más difícil conseguir un progreso sostenido en los demás frentes: la reducción del suministro de drogas, la protección de los derechos humanos y la promoción de la democracia y el desarrollo económico.20
Esta estrategia también está condenada al fracaso debido a que las guerrillas no quieren paz, quieren victoria, que depende en gran parte de los ingresos generados por sus alianzas con los narcotraficantes.
;)
;)
;)
La inestabilidad política crónica y la erosión del estado de derecho en Colombia socavan la efectividad de los esfuerzos de liberalización económica. Hasta que no se restablezca la autoridad del gobierno en todo el país mediante la derrota de los grupos guerrilleros y el control del tráfico de drogas, sus políticas económicas seguirán siendo una cuestión secundaria. La Administración Bush debería reconocer que no sirve de nada poner presión para avanzar las negociaciones de paz con grupos que no tienen interés en volverse parte de la sociedad colombiana pacífica y que acata la ley. También debería apoyar los esfuerzos del gobierno de Colombia para recuperar el control del territorio y restablecer la ley y el orden.
- Una estrategia
comercial errada. La política norteamericana de
comercio para la región andina tomó como eje a la Ley
de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA), convertida en ley en
1991 por el Presidente George H.W. Bush. A pesar de una
década de buenas intenciones, la ATPA no logró su
objetivo, el cual el Representante de Comercio de EE.UU describe
como:
una herramienta de la política comercial estadounidense que contribuye a nuestra lucha contra la producción y el tráfico de drogas. Al fortalecer las economías legítimas en estos países andinos y crear alternativas viables al rentable negocio de las drogas, la ATPA resultó ser un componente importante de los esfuerzos por contener la propagación de estas actividades ilícitas.21
La ATPA no logró ser un incentivo para la reducción del cultivo neto de coca (cultivo de coca menos la erradicación) en la región andina. Desde su aprobación, el cultivo total de drogas en la región andina prácticamente se mantuvo sin cambios22 y sólo se logró que la producción de Perú y Bolivia se desplazara a Colombia.23 (Ver Gráfico 1.) En Perú, el cultivo neto de coca se redujo en un 60 por ciento y en Bolivia, un 45 por ciento.24 Sin embargo, el cultivo de coca en Colombia, aumentó en un 226 por ciento durante dicho período.25
A pesar del aumento del comercio entre EE.UU. y los países andinos, no se puede considerar a la ATPA como un acuerdo comercial exitoso, por dos motivos: en primer lugar, el crecimiento anual promedio del comercio entre Estados Unidos y los países andinos desde la aprobación de la ley fue inferior al crecimiento promedio del comercio entre Estados Unidos y el resto del mundo durante dicho período y está muy por debajo del crecimiento del comercio entre Estados Unidos y sus socios de libre comercio. (Ver Gráfico 2.) En segundo lugar, mientras el crecimiento del comercio entre EE.UU. y los países andinos se mantuvo más estable luego de la aprobación de la ATPA, la línea de tendencia ilustrada en el Gráfico 3 muestra que, antes de la ATPA, el comercio andino crecía de manera más rápida que después de su aprobación. En conclusión, cualquiera sea el éxito que pudo haber tenido la ATPA, no ha sido el éxito que anticipaban quienes la apoyaron.
El motivo: la ATPA es un acuerdo limitado incapaz de eliminar todas las barreras comerciales existentes entre los países andinos y el mercado estadounidense. De hecho, sólo el 10 por ciento de las importaciones de los países andinos ingresa a Estados Unidos exclusivamente bajo las cláusulas de la ATPA,26 y la ley no elimina las barreras para muchos de los productos que son particularmente importantes para los países andinos, incluyendo artículos de la industria textil y de la indumentaria, ron y azúcares, jarabes y productos que contienen azúcar.27 Un acuerdo de libre comercio sería una mejor solución que la ATPA dado que permitiría la eliminación de todas las barreras que obstaculizan artificialmente las oportunidades económicas, haría que los beneficios del comercio fueran permanentes y, por consiguiente, conseguiría reducir los riesgos de los inversionistas que tomar decisiones a largo plazo.28
- Dedicación política desigual para
la eliminación del tráfico de drogas y la derrota de
grupos guerrilleros. El comercio de drogas ilegales se
convirtió en una actividad lucrativa muy rentable para la
guerrilla y el terrorismo de todo el mundo, especialmente en
Colombia. Los narcotraficantes de este país les pagan a los
grupos guerrilleros para que los dejen transportar las cosechas y
procesar las drogas en áreas controladas por la guerrilla
(en la actualidad, estas áreas representan un 70 por ciento
del país).29 Las FARC financian
ampliamente sus actividades guerrilleras a través de
secuestros y mediante la protección a narcotraficantes.30
La lucha contra la industria de drogas ilegales a través de la prohibición y el desaliento del consumo es muy difícil, dado que el negocio de drogas ilegales es tan rentable que los productores y los narcotraficantes pueden pagar un precio más alto por la coca y la amapola para compensar toda rentabilidad mayor proveniente de cultivos legales. (Ver el texto en el cuadro: "Cultivo para la subsistencia en la región andina".) Para luchar contra esta tendencia se necesitará de una estrategia que también desaliente el cultivo.
En Perú y Bolivia, el cultivo de coca disminuyó durante la década del 90 debido a que los dirigentes de dichos países llevaron a cabo planes con el fin de combatir el cultivo y las actividades de la guerrilla. El presidente de Bolivia, Banzer, emprendió una agresiva erradicación de la coca y el ex presidente peruano, Fujimori, derrotó la guerrilla con eficacia en Perú y, luego, erradicó la mayor parte del cultivo de coca.
Mientras tanto, en Colombia el cultivo de coca aumentó dado que el gobierno no logró establecer un plan integral con el fin de eliminar las guerrillas y los narcotraficantes. Además, la ayuda financiera de EE.UU. se interrumpió en gran medida durante la presidencia de Ernesto Samper como consecuencia de las denuncias que lo acusaban de aceptar contribuciones de narcotraficantes para su campaña. Entretanto, los narcotraficantes y las guerrillas establecieron una relación simbiótica que fortaleció a ambos grupos. Actualmente, las guerrillas y los grupos paramilitares por igual proporcionan una valiosa protección que permite una mayor rentabilidad del comercio de drogas. Las guerrillas y los grupos paramilitares utilizan las ganancias obtenidas gracias a esta actividad para la compra de armas y equipos para ampliar su poder e influencia.
Las lecciones de la década pasada son claras: la erradicación del cultivo de drogas ilegales en la región andina requiere (1) voluntad política de parte de los gobiernos andinos; (2) el cambio de políticas que facilitan la proliferación de las guerrillas y el narcotráfico (es decir, un estado de derecho débil y economías parcialmente cerradas); y (3) la reducción, mediante un acuerdo de libre comercio, de las barreras comerciales norteamericanas a los productos andinos sobre los que tienen una ventaja comparativa.
|
Cultivo de
subsistencia en la región andina
|
|
Existe una enorme diferencia de precio entre lo que reciben agricultores y trabajadores no calificados por su coca y amapola y el precio de venta minorista de la cocaína en las calles de Estados Unidos y Europa. (Ver Gráfico 4.)1 Estas diferencias resaltan dos dificultades importantes que surgen del reemplazo de los cultivos por la coca y amapola en esta región:
Mientras las ganancias de la cocaína y heroína sigan siendo altas, los cultivos de coca y amapola no se dejarán de cultivar, la industria de drogas ilegales encontrará un lugar donde establecerse y tendrá un fuerte incentivo para permanecer en el mercado. Mientras esta industria siga operando, podrá reemplazar a los cultivos y la producción de productos legales por los cultivos ilegales 1. Las diferencias en las ganancias del Gráfico 4 se dibujaron en escala logarítmica, donde todos los segmentos del eje vertical son múltiplos de 10. Por ejemplo, en una escala de 1 a 1000, una escala de logaritmo tendría 10, 100, 1000 como segmentos, mientras que una escala lineal tendría 1, 2, 3, 4... 1000 como segmentos. El motivo por el que se usó una escala logarítmica en el Gráfico 4 es que la brecha de ganancia tan amplia para la cocaína y la heroína no habría admitido la inclusión del café y la mandioca en el gráfico. 2. "Coffee or Poppies? Colombia's Growers Under the Spotlight," The Financial Times, 26 de octubre de 2001. 3. Extraído de conversaciones del autor con funcionarios de la Embajada de Bolivia en Estados Unidos. |
;)
QUÉ DEBERíA HACER ESTADOS UNIDOS
Los grupos guerrilleros y los narcotraficantes no experimentaron ningún revés que los hiciera reconsiderar su exitosa estrategia que incluye asesinatos y secuestros de opositores, opresión de campesinos y alianzas con otros grupos terroristas. Por este motivo, no sólo representan una seria amenaza para la erradicación de drogas en la región, sino también, y fundamentalmente, una amenaza para la estabilidad en la región andina y la seguridad nacional de EE.UU. Esta amenaza es financiada por el terrorismo internacional y debe ser contrarrestada.31
Para eliminar esta amenaza cada vez mayor, la Administración Bush debería adaptar su estrategia en la región andina para:
- Apoyar la lucha
de Colombia contra la guerrilla, los grupos paramilitares y los
narcotraficantes. Dado que la amenaza de grupos rebeldes
aumentó en Colombia durante la década del 90, las
autoridades decidieron apaciguar a las guerrillas,
ignorándolas hasta tanto no perturbaran la vida en las
ciudades. Esta estrategia, de poca visión, dejó al
gobierno a merced de los rebeldes. A medida que las guerrillas
aumentaban su poder, también aumentaba la amenaza para la
seguridad que éstas representaban, un problema que
actualmente es más importante que el de la droga. La
contribución mediocre de Washington a la lucha contra el
narcotráfico y su apoyo al defectuoso proceso de paz del
presidente Pastrana, mediante el cual se concedió un
territorio al mayor grupo de rebeldes, no surtieron demasiado
efecto.
Dada la gravedad de la situación de la seguridad en Colombia, la Administración Bush debería apoyar la decisión del gobierno colombiano de comenzar a establecer el orden público en todo el territorio nacional con el fin de proteger a los ciudadanos de la violencia y el terrorismo. A pesar de que durante los últimos tres años las fuerzas armadas colombianas y la policía de este país mejoraron su entrenamiento y se hicieron más profesionales, sus números y capacidades de movilización siguen siendo insuficientes para enfrentar la amenaza de una fuerza guerrillera de gran movilidad. Estados Unidos debería destinar a Colombia capacitación, equipos y asistencia de seguridad adicionales para llevar a cabo dicho plan. Dado que la ilegalidad reinante es el problema principal, el Congreso debería eliminar las restricciones al uso de la asistencia y los equipos donados por EE.UU. de manera que puedan utilizarse en contra de todos los que infringen la ley, no sólo de aquellos definidos tras minucioso análisis como narcotraficantes. Además, la Administración debería destinar asistencia para la seguridad a los vecinos de Colombia, para que puedan defender su territorio contra los efectos de la deteriorada situación de este país.
- Ayudar a
Ecuador, Perú y Bolivia en la búsqueda de maneras de
fortalecer el estado de derecho con el fin de eliminar la
corrupción y preservar las reformas. El
fortalecimiento del estado de derecho y la reducción de la
corrupción son esenciales para mantener el crecimiento
económico que debe seguir a la liberación del
mercado.32 Bolivia y Ecuador han
iniciado por sí solos reformas para separar las funciones
judiciales y de enjuiciamiento y establecer procesos de
acusación transparentes en sus poderes judiciales.33 Perú debería
ser alentado a hacer lo mismo.
Sin embargo, el fortalecimiento del estado de derecho debe ir más allá de los tribunales. Según Andrzej Rapaczynski, profesor de Derecho de la Universidad de Columbia, para que el estado de derecho sea eficaz las leyes deben adaptarse a las necesidades sociales y económicas de la mayoría de la población.34 Por ejemplo, si una persona debe trabajar ilegalmente en el mercado negro dadas las costosas y complejas regulaciones laborales a las que debe atenerse el empleador, los legisladores locales deben simplificar dichas regulaciones de manera que los empleadores puedan ofrecer empleos legales. En este aspecto, Perú, Ecuador y Bolivia deben rever sus leyes con el fin de integrar al sector informal. En un estudio de los factores determinantes del desarrollo económico, Richard Roll y John Talbot de la Anderson Business School de la Universidad de California - Los Ángeles dicen que "los países en vías de desarrollo posiblemente no necesitarían demasiada ayuda externa si contaran con derechos de propiedad adecuados. Las economías de estos países podrían resurgir desde adentro."35
A pesar de que el proceso debe ser interno, Estados Unidos puede contribuir proporcionando experiencia técnica, como por ejemplo con expertos del Departamento de Justicia de EE.UU. y la Oficina Federal de Investigaciones (FBI), sobre las reformas que deben realizar estos países en los sistemas judiciales y aplicación de la ley. Si contaran con un estado de derecho más sólido, Bolivia, Perú y Ecuador podrían construir y sostener elementos clave en una estrategia a largo plazo para detener a los narcotraficantes y grupos guerrilleros a través de la reducción de la corrupción, el fortalecimiento de la estabilidad política y la protección de la prosperidad conseguida mediante una mayor liberalización económica.
- Convertir la
ATPA de un acuerdo antidroga a un acuerdo de libre comercio para
Bolivia, Ecuador y Perú. En su estructura actual,
la ATPA tiene defectos. Limita el acceso al mercado norteamericano
de muchos productos que son de particular relevancia para los
países andinos, incluyendo artículos de la industria
textil y de la indumentaria, ron y azúcares, jarabes y
productos que contienen azúcar.36
Estados Unidos debería transformar la ATPA mediante la negociación de un acuerdo de libre comercio con Bolivia, Ecuador y Perú, países que se han comprometido a eliminar de su territorio el comercio y el cultivo relacionados a las drogas y/o actividades de la guerrilla. Este acuerdo debería estar listo incluso antes de la conclusión de las negociaciones sobre el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en el año 2005.37 Colombia debería integrarse a este acuerdo de libre comercio luego de haber demostrado su compromiso en la eliminación de las guerrillas y los narcotraficantes.
La prosperidad lograda mediante un verdadero acuerdo de libre comercio con Estados Unidos --que les permita a estos países acceder libremente al mercado estadounidense de productos legales-- aumentaría en la medida que aumente la inversión y el comercio. Esto, a su vez, debilitaría los incentivos para cultivar productos ilegales. Además, un acuerdo de libre comercio motivaría a los dirigentes de esos países a seguir trabajando para mantener los esfuerzos anteriores de erradicación de la guerrilla y/o las drogas ilegales. Para resumir, si el Congreso y la Administración lograran eliminar las restricciones comerciales que socavan la eficacia del ALCA, un acuerdo de libre comercio surtiría efectos más duraderos.
CONCLUSIÓN
Antes de que el deterioro sea mayor, la Administración Bush debería preocuparse por el caos potencial de la región andina y actuar de inmediato para adaptar las políticas en función de los diversos problemas que enfrenta la región. Los grupos guerrilleros de Colombia tienen cada vez más poder y cada vez cooperan más con los narcotraficantes, y juntos se han convertido en un elemento desestabilizador en toda la región. Muchos ignoran que es América Latina, no el Oriente Medio, la región del mundo donde tuvo lugar la mayor cantidad de actividades terroristas en el año 2000, 38 y que los narcotraficantes y la guerrilla de esta región fortalecen continuamente los lazos con el terrorismo internacional, permitiendo así la financiación de sus actividades. Con el fin de eliminar la amenaza de los grupos paramilitares y la guerrilla, al igual que el cultivo de drogas ilegales, y lograr la estabilidad política de la región andina, Estados Unidos debe reconocer las nuevas realidades de dicha región y rever su estrategia andina.
Se debería alentar y reforzar las reformas positivas en Bolivia, Ecuador y Perú con la transformación de la ATPA en un tratado de libre comercio con dichas naciones. De esta forma, se alentaría a estos países a avanzar la liberalización de la economía y el fortalecimiento del estado de derecho. La gravedad de la situación en Colombia requiere del apoyo de la Administración a la lucha del gobierno colombiano contra los grupos guerrilleros. Cuando el gobierno colombiano demuestre su compromiso en la eliminación de las guerrillas y los narcotraficantes, Estados Unidos debería integrar a Colombia en una agenda económica más amplia y un acuerdo de libre comercio con Bolivia, Ecuador y Perú.
Ana I. Eiras es Analista de Politica Económica para América Latina en el Centro de Comercio Internacional y Economía (CITE); John C. Hulsman, Ph.D., es Research Fellow en Asuntos Europeos; Stephen Johnson es Analista de Politica Pública para Amèrica Latina, en el Instituto de Estudios Internacionales Kathryn y Shelby Cullom Davis; y Brett D. Schaefer es Fellow "Jay King
1. La Ley de Preferencias Comerciales Andinas (P.L. 102-182, Title II) fue convertida en ley el 4 de diciembre de 1991.
2. Unidad de Inteligencia de "El Economista", Country Profiles 2000 para Ecuador y Perú; Country Profile 2001 para Colombia.
4. El Banco Mundial, "Growth in Latin America and the Caribbean Is Down in 2001 but Prospects for Rebound Are Strong," News Release No. 2002/###/S, 31 de octubre de 2001, disponible en /static/reportimages/CF3E81949F1A8701EC601EC1083DD50C.pdf.
5. Juan Forero, "Farmers in Peru Are Turning Again to Coca Crop", The New York Times, 14 de febrero de 2002.
6. Gerald P. O'Driscoll, Jr., Kim R. Holmes y Mary Anastasia O'Grady, índice de libertad económica 2002 (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 2002).
7. Gerald P. O'Driscoll, Jr., Kim R. Holmes y Melanie Kirkpatrick, índice de libertad económica 2001 (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 2001). Para obtener información sobre la insuficiente protección de los derechos de propiedad en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, vea, por ejemplo, Departamento de Estado de EE.UU., Bolivia Country Commercial Guide FY 2002, disponible en www.usatrade.gov/Website/CCG.nsf/CCGurl/CCG-BOLIVIA2002-CH--006BB658: "Los derechos de propiedad y contractuales pueden hacerse valer en los tribunales bolivianos, pero el proceso legal, en el mejor de los casos es lento y en el peor, puede estar sujeto a la influencia política y la corrupción." Según la Unidad de Inteligencia de "El Economista", en Colombia "el Poder Judicial, junto con todos los demás organismos gubernamentales, han sido susceptibles a la intimidación y a la corrupción". Ver Unidad de Inteligencia de "El Economista", Country Profile 2001 para Colombia. Según el Servicio Comercial de EE.UU., "En gran parte, la ley ecuatoriana brinda una protección adecuada para los derechos de propiedad. Sin embargo, a veces es difícil obtener una protección efectiva a través del sistema legal debido a los problemas de transparencia y corrupción endémica". Ver Departamento de Estado de EE.UU., Ecuador Country Commercial Guide FY 2002, disponible en www.usatrade.gov/Website/CCG.nsf/CCGurl/CCG-ECUADOR2002-CH--006E0715 En cuanto a Perú, el Servicio Comercial de EE.UU. informa que, "En principio, se reconocen... intereses garantizados en la propiedad... [No obstante] las capacidades de los jueces varían considerablemente, y han sido comunes las acusaciones de corrupción e interferencia del gobierno peruano en el sistema judicial". Ver Departamento de Estado de EE.UU., Peru Country Commercial Guide FY 2002, disponible en www.usatrade.gov/Website/CCG.nsf/CCGurl/CCG-PERU2002-CH--004DD742.
8. Hernando de Soto. The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else (New York: Basic Books, 2000), pág. 21
9. Esta situación se observa en Perú y Bolivia, y en un menor grado en Ecuador, donde más de la mitad de la fuerza laboral trabaja informalmente. Ver Unidad de Inteligencia de "El Economista", Country Profiles 2000 para Ecuador, Bolivia y Perú; Country Profile 2001 para Colombia. En Colombia, el empleo informal se debe principalmente al negocio de las drogas. Ver O'Driscoll et al., índice de libertad económica 2001.
10. Si bien los países andinos han mejorado un poco, mucho queda por hacer. En Bolivia, el Departamento de Estado de EE.UU. ha informado que "aún siguen en vigencia muchas de las políticas burocráticas y arcaicas en todos los niveles del gobierno boliviano". También en Colombia los trámites burocráticos y la falta de transparencia continúan obstaculizando la eficacia. Según la Unidad de Inteligencia de "El Economista", la administración pública de Ecuador "es conocida por retrasar, por medio de una innecesaria burocracia, la toma de decisiones concernientes a las inversiones. A pesar de las medidas tendientes a reducir el tamaño, el costo y la corrupción en las más altas esferas de la burocracia, ésta continúa siendo compleja, desmedida y a menudo ineficaz". Finalmente, en el sistema regulatorio de Perú impera la burocracia, y el Representante de Comercio de EE.UU. informa que "Los ministerios del Poder Ejecutivo, las agencias regulatorias y el Poder Judicial sufren la falta de recursos, de especialización y de independencia necesarias para llevar a cabo sus respectivas obligaciones". Ver O'Driscoll et al., índice de libertad económica 2002, págs. 133-134, 169-170, 193-194 y 361-362.
11. Mary Anastasia O'Grady, "Demasiadas promesas," en O'Driscoll et al., índice de libertad económica 2002, pág. 31. La resistencia de muchos países latinoamericanos a reformar es incentivada por la crisis económica de Argentina, por la cual numerosos países equivocadamente culpan a la liberalización. Argentina nunca liberalizó por completo su economía. Ver Ana I. Eiras y Brett D. Schaefer, "La Crisis en Argentina: Una Ausencia de Capitalismo," Heritage Foundation Backgrounder Nº 1432, 19 de abril de 2001. El gobierno de Argentina se aferró a políticas despilfarradoras que aumentaron drásticamente la deuda sin obtener crecimiento, se negó a liberalizar las onerosas regulaciones laborales y transformó los monopolios gubernamentales en monopolios privados. El uso potencial de la crisis de Argentina para justificar las políticas antimercado es una amenaza mayor al del impacto económico de la crisis misma. Los países no deberían imitar la equivocada lección de la crisis de Argentina una --mayor liberalización, y no una menor, es un componente fundamental de la prosperidad futura.
12. La Casa Blanca, "Combat Crime and Drug Abuse", A Blueprint for New Beginnings: A Responsible Budget for America's Priorities, disponible en www.whitehouse.gov/news/usbudget/blueprint/bud09.html (Enero de 2002).
13. Por cierto, los negocios ilegales también existen en los países prósperos, pero no con tanta facilidad como en los países asolados por la pobreza y la inestabilidad política. De hecho, sin inestabilidad política, economías semi cerradas y pobreza, los productores de droga y las guerrillas no podrían operar tan fácilmente, y mucho menos convertir sus actividades en operaciones a gran escala.
14. Oficina de Política Nacional de Control de Drogas, "John Walters Confirmed as Nation's Drug Czar: New Office of National Drug Control Policy Director to Lead Balanced Approach to Nation's Drug Problem," 7 de diciembre de 2001, disponible en www.whitehousedrugpolicy.gov/news/press01/120701.html.
15. Scott Wilson, "Colombia's Peace Bid at Risk; Arrests of IRA Trainers Spark Calls to Close Safe Haven for Rebels," The Washington Post, 25 de agosto de 2001, pág. A13. Para obtener información más actualizada, ver Fabio Castillo, "Manejando con el IRA", El Espectador, 13 de enero de 2002, disponible en www.elespectador.com/periodismo_inv/2002/enero/nota1.htm (16 de enero de 2002).
16. Juan Forero, "Peace Talks in Colombia Are Revived by an Accord", The New York Times, 15 de enero de 2002, disponible en www.nytimes.com/2002/01/15/international/15COLO.html (16 de enero de 2002).
17. Carlos Hamann, "Pastrana, Rebels Face New Deadline for Peace Talks Progress", Agence France-Presse, 16 de enero de 2002. O bien esas operaciones no pudieron ser canceladas a tiempo, o el comandante de las FARC, Marulanda, no puede controlar a sus tropas, lo que haría que el proceso de paz resultara inútil.
18. "Colombian Army Moves Against Rebels", BBC News, 21 de febrero de 2002, disponible en http://news.bbc.co.uk/hi/english/world/americas/newsid_1832000/1832060.stm.
19. Hernán González Rodríguez, "¿Se acrecienta el escepticismo?" El Espectador, disponible en www.elespectador.com/opinion/nota1.htm (23 de enero de 2002).
20. "Plan Colombia and the Peace Process", hoja informativa, Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental, Washington, D.C., 20 de febrero de 2001, disponible en www.state.gov/p/wha/rls/fs/2001/index.cfm?docid=1037.
21. "Third Report to the Congress on the Operation of the Andean Trade Preference Act", Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos, 31 de enero de 2001, pág. 3, disponible en www.ustr.gov/regions/whemisphere/atpa3.pdf.
22. Este fenómeno se denomina el "efecto globo" (ver Gráfico 1) y se basa en el principio de que cuando se presiona un extremo del globo, el otro extremo aumenta su tamaño, pero la cantidad total de aire en el globo es la misma. Ver Comisión de Comercio Internacional, "The Andean Trade Preference Act: Impact on US Industries and Consumers and on Drug Crop Eradication and Crop Substitution", pág. 67.
26. J. F. Hornbeck, "The Andean Trade Preference Act: Background and Issues for Reauthorization", Servicio de Investigación del Congreso, CRS Report for Congress, 3 de enero de 2001; ver esp. "Summary".
27. Ver la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de las Drogas (H.R. 3009), "Articles Eligible for Preferential Treatment" (Sección 3), disponible en http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D?c107:4:./temp/~c107QcMDCP:e3467:.
28. Estos productos incluyen, entre otros, atún enlatado, algunos calzados, relojes, azúcares, jarabes, melazas y productos derivados del ron. Ver K. Larry Storrs, "Andean Regional Initiative: Assistance for Colombia and Neighbors", Servicio de Investigación del Congreso, CRS Report for Congress RL31016, 18 de septiembre de 2001.
30. Servicio de noticias Houston Chronicle, "Rights Group Urges Rebels to End Abductions and Killings", 10 de julio de 2001.
31. Para obtener mayor información, ver Stephen Johnson, "U.S. Coalition Against Terrorism Should Include Latin America", Heritage Foundation Backgrounder No. 1489, 9 de octubre de 2001.
32. Robert J. Barro, "Rule of Law, Democracy, and Economic Performance", disponible en Gerald P. O'Driscoll, Jr., Kim R. Holmes y Melanie Kirkpatrick, 2000 Index of Economic Freedom (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 2000), págs. 31-51; ver tambièn Alejandro A. Chafuen y Eugenio Guzmín, "Economic Freedom and Corruption," 2000 Index of Economic Freedom, págs. 51-65; y William W. Beach y Gareth G. Davis, "The Institutional Setting of Economic Growth," en Bryan T. Johnson, Kim R. Holmes y Melanie Kirkpatrick, 1999 Index of Economic Freedom (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 1999), págs. 1-21.
33. El Departamento de Justicia de EE.UU. colabora en la capacitación de fuerzas policiales civiles, miembros de poderes judiciales independientes y fiscales a través del Programa de Asistencia de Capacitación en Tareas de Investigación Penal Internacional (ICITAP) y a través del Programa de Asistencia y Desarrollo de Enjuiciamiento a Países Extranjeros (OPDAT).
35. Richard Roll y John Talbott. "Por qué muchos países en vías de desarrollo no logran desarrollarse", 13 de noviembre de 2001, pág. 16. Disponible por solicitud en [email protected].
37. Deben buscarse acuerdos comerciales bilaterales, a pesar del compromiso de la Administración con el ALCA, por diversos motivos. En primer lugar, las negociaciones del ALCA se han ralentizado y muchos países se quedaron atrás en la implementación de la liberalización del comercio, lo cual pone en duda la concreción del objetivo del ALCA para el año 2005. En segundo lugar, dada la situación andina, se debe actuar de inmediato, no dentro de tres años. En tercer lugar, tras la crisis en la Argentina, algunos hacedores de políticas latinoamericanos prefieren una mayor protección antes que la liberación del comercio, lo cual atenta contra el ALCA. Por último, los acuerdos comerciales bilaterales mantienen coherencia con el ALCA y pueden estructurarse de manera que den paso al ALCA una vez que se implemente.
38. "Patterns of Global Terrorism--2000," Emitido por la Oficina de el Coordinador del Contraterrorismo, Departamento de Estado de EE.UU., 30 de Abril de 2001, en el http://www.state.gov/s/ct/rls/pgtrpt/2000/2451.htm
