Desde hace mucho tiempo, América Latina ha suscitado mi interés y se ha convertido en un centro de atención cada vez más importante de nuestro trabajo en The Heritage Foundation. En forma conjunta con The Wall Street Journal, actualmente publicamos nuestro índice de Libertad Económica anual tanto en español como en inglés. Muchos de nuestros trabajos sobre políticas públicas también se traducen al español. Estamos asociados con una red de fundaciones de América Latina a través de los cuales difundimos nuestros trabajos e ideas. Mi colega, Ana Eiras, dirige gran parte de esta actividad.
The Heritage Foundation está comprometida con la promoción del libre comercio global. Quien esté involucrado en la lucha por otorgarle al presidente Bush la autoridad para negociar acuerdos de libre comercio (la llamada Trade Promotion Authority, TPA) conoce el destacado papel que desempeñó Heritage en la promoción de TPA. Estamos en la línea de fuego de la batalla política a favor de TPA. Sostenemos que el libre comercio no es solamente una política económica sólida sino también una política exterior sólida.
El comercio fortalece a nuestros aliados y compromete a nuestros adversarios potenciales, y su ausencia castiga a nuestros enemigos. Los países con estrechos lazos comerciales jamás se enfrentan en una guerra. Según lo expresara el embajador Robert Zoellick, Representante de Comercio de EE.UU.:
Los enemigos de ayer comprendieron que Estados Unidos es el arsenal de la democracia; los enemigos de hoy comprenderán que este país es el motor económico de la libertad, la oportunidad y el desarrollo. El liderazgo de EE.UU. para promover un sistema económico y comercial internacional, es vital para ese propósito. El comercio abarca mucho más que eficiencia económica. Fomenta los valores del núcleo de esta prolongada batalla. 2
En la era posterior a la guerra fría, el comercio debe estar a la vanguardia de la política exterior de EE.UU. En América Latina, debemos continuar la visión del presidente Bush padre: el comercio debe ser la lente a través de la cual vemos a nuestros vecinos latinos. Esta visión se consagró en el Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA), pero también animó las amplias metas del ex mandatario de unir a toda América mediante el comercio en la Empresa de la Iniciativa de Américas.
Ha llegado el momento de concretar la visión de George H. W. Bush, y no se me ocurre una administración mejor calificada que la presente para realizarlo. La implementación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) sería un paso gigantesco hacia la materialización de esta visión. No obstante, creemos que esperar al ALCA sería una gran equivocación. Sumiría a América Latina en cuatro años más de crecimiento escaso y estancamiento en las reformas. El ALCA puede ser un elemento para revitalizar el comercio en las Américas, pero no es la solución en si misma.
ESPERANDO A ESTADOS UNIDOS
Muchos condenan la ausencia de liderazgo estadounidense en el comercio después de la aprobación del NAFTA. En Heritage no hemos estado solos al criticar a la administración Clinton por carecer de una política comercial, particularmente en América Latina.
Después del desastroso encuentro de la Organización Mundial del Comercio en Seattle en 1999, publicamos un trabajo titulado "An Absence of Leadership" (Ausencia de liderazgo). 3 Seattle fue un tremendo fracaso del liderazgo estadounidense. No obstante, dicho fracaso no se compara al fracaso de los gobiernos de América Latina para abrir unilateralmente sus propias economías.
Mary O'Grady del The Wall Street Journal ha definido el fracaso sistémico de sucesivos gobiernos latinos como la "trampa de la reciprocidad". La trampa emerge cuando los gobiernos creen que los beneficia postergar la liberalización unilateral del comercio para reservarse algo para las negociaciones comerciales. 4
Esa política ignora el factor más elemental del comercio: Los beneficios de los mercados libres para los ciudadanos de un país provienen de las importaciones y no de las exportaciones. Las exportaciones son el costo que la sociedad paga por obtener importaciones. Las importaciones de bajo precio son la fuente de una mejor calidad de vida, que es, sin duda, el objeto del comercio.
Sin darse cuenta, el presidente Clinton alentó el establecimiento de la trampa de la reciprocidad al proponer el ALCA. 5 Hasta 1994, la liberalización del comercio marchó a ritmo acelerado en América Latina en gran parte debido a aperturas unilaterales. Con el anuncio del ALCA, las reducciones arancelarias unilaterales "se han frenado" según lo expresara O'Grady. 6
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Table 1
Economic Freedom Factors Trend in the FTAA Over the History of the Index of Economic Freedom |
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| Factor | Changes Throughout the Index History (from 1995 to 2002) |
| Trade Policy |
On average, improvements in trade policy have not been sufficient to move improving countries from a moderately open trade policy to a highly open one. The region remains moderately open to trade. The trade policy score has not changed in half of the countries throughout the Index history. Specifically,
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| Black Market | Black market activity in 17 FTAA countries has either remained
the same or worsened. Those countries that improved did so
slightly. Specifically,
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| Regulation | Deregulation has been, on average, minimal. Specifically, in
the past 8 years,
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| Property Rights | Property rights have worsened during the Index history. The
protection of property is weak, except in Chile and Uruguay.
Specifically,
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| Note: Among the 34 prospective FTAA member
countries, Antigua and Barbuda, Dominica, Grenada, St. Kitts and
Nevis, St. Lucia, and St. Vincent and the Grenadines are not
included in the Index of Economic Freedom. Source: Annual issues of Index of Economic Freedom from 1995 to 2002, published by The Heritage Foundation and The Wall Street Journal. |
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No resulta sorprendente que otras reformas económicas también se interrumpieran. La Tabla 1 muestra los países que calificaron para el ALCA de 1995 a 2002 y los cambios en la política comercial, las regulaciones, la protección de los derechos de propiedad y la actividad del mercado negro. Según la tabla, los avances en las desregulaciones y en la apertura comercial han sido mínimos. De hecho, la actividad del mercado negro y la protección de los derechos de propiedad empeoraron. El estancamiento del proceso de liberalización amenaza ahora a la propia democracia en algunos países.
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El comercio ayuda a impulsar otras reformas. Los mercados abiertos exponen con rapidez los fracasos de ciertas políticas económicas. Las empresas abiertas a la competencia global no pueden soportar la carga de tasas impositivas altas, regulaciones onerosas e interferencia gubernamental generalizada en la economía. La corrupción oficial obstaculiza la actividad económica y oprime el crecimiento. 7
Como resultado, el gobierno implementa reformas que generan prosperidad. El Gráfico 1 muestra que los países con mayor apertura al comercio son los que tienen mejores niveles de ingreso per cápita.
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Las empresas de los mercados emergentes con un débil estado de derecho, un poder judicial corrupto e ineficaz y una aplicación deficiente de los derechos de propiedad rápidamente descubren que sus contrapartes extranjeras no están dispuestas a someterse a esos problemas. Los flujos de inversiones que típicamente acompañan el aumento en los flujos de comercio--máximo objetivo de los acuerdos comerciales--ingresarán con extrema cautela en vez de fluir libre y copiosamente.8 (Véase el Gráfico 2.)
Las consecuencias imprevistas de la apertura comercial sobre un sistema político quedaron drásticamente expuestas en México. "En verdad, fue el NAFTA quien trajo a Vicente Fox al poder ya que debilitó el control del PRI." 9 Las consecuencias no deliberadas de mantener cerrados a los mercados se están revelando en Argentina: crecimiento económico cero y crisis política.
Así como México ejemplifica la dinámica positiva de la apertura de mercados, Argentina es el paradigma de una economía cerrada, de estancamiento de reformas económicas y de parálisis política. Argentina ha caído de la décima posición que alcanzara en 1913 en la calificación de los países más ricos del mundo a la trigésimo sexta en 1998. Argentina es el único país rico que ha sufrido un revés de esa magnitud en tiempos modernos.10
Durante gran parte de su historia, Argentina y Australia fueron dos países del hemisferio sur dotados de recursos naturales y con climas similares. Desde el punto de vista económico, compartían una cercanía estrecha durante la década del 30. Sin embargo, con el tiempo las diferencias institucionales comenzaron a evidenciarse. Durante los últimos 20 años, en particular, los sucesivos gobiernos australianos han permanecido comprometidos con la reforma económica. La agresiva liberalización arancelaria y la apertura del mercado se destacan en el proceso. 11
Por el contrario, Argentina nunca siguió una política de mercados abiertos, ni siquiera durante las reformas de la década del 90. Fue y continúa siendo una economía mayormente cerrada.
Además, las políticas proteccionistas la excluyen de las innovaciones en las prácticas, la producción y las ideas comerciales. Cometió un gravísimo error de cálculo al adoptar el dólar como moneda y a la vez al MERCOSUR, el Mercado Común del Cono Sur, como socio comercial. La integración al MERCOSUR tergiversó los patrones comerciales y generó una enorme dependencia comercial del país con respecto a Brasil. Por su parte, Brasil, con el respaldo del Fondo Monetario Internacional y el consenso de las políticas públicas de Washington, instauró una agresiva política de devaluación para obtener una ventaja competitiva sobre los productores argentinos. Las políticas del FMI en ambos países empobrecieron a la Argentina y destruyeron gradualmente a su clase media. 12
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Las diferencias institucionales entre Australia y Argentina explican la divergente evolución que el ingreso per cápita desplegó en cada país durante el siglo pasado. Si bien Australia mantuvo un ingreso per cápita superior al de la Argentina durante todo el siglo XX, la brecha entre ambos países (como se muestra en el Gráfico 3) no varió demasiado hasta los últimos años de la década del 30. A partir de dicha década, el crecimiento de Australia en PBI per cápita verdadero se intensificó, y después de la década del 70, la diferencia entre ambos países se acentuó a un ritmo mucho más acelerado.
La divergencia en riqueza entre ambos países se debe a la diferencia en las políticas públicas que cada país optó por implementar. Sin dudas, el capital fluye hacia las economías más seguras y predecibles. Australia, en este sentido, fue recompensada por implementar una sólida política económica. Argentina, por el contrario, seguirá sufriendo hasta que decida abrir sus mercados y fortalecer la protección de la propiedad.
Chile desafió toda filosofía política convencional al adoptar una liberalización comercial unilateral bastante agresiva. Básicamente, tiene una tarifa arancelaria plana que gradualmente se reducirá al 6 por ciento en 2003. Ha fomentado insistentemente los acuerdos comerciales bilaterales. En síntesis, Chile siguió tanto una sólida política comercial (liberalización unilateral) como una eficiente política al no esperar la intervención de los Estados Unidos. La paradoja para el resto de América Latina, que permanece atrapada en la trampa de la reciprocidad, es que Chile es en la actualidad el único país de América Latina que está negociando un acuerdo comercial con Estados Unidos.
Los buenos principios generan buenas políticas; así mismo, ninguna buena política puede provenir de malos principios. Adoptar la agenda de la realpolitik ha llevado al resto de América Latina a un callejón sin salida. La pregunta es si el ALCA es la salida.
ALCA: ¿EL CAMINO A SEGUIR?
En sus inicios, el ALCA inconscientemente detuvo el progreso del comercio en América Latina. ¿Unirá a largo plazo a las Américas en el gran gigante económico imaginado por Bush padre? ¿Podrá sólo con su aliento justificar el esfuerzo necesario para que se concrete? Ésa es, sin duda, la esperanza de sus defensores. La posibilidad de beneficios tan enormes justifica el esfuerzo.
No obstante, creo que será superado por acuerdos de comercio más agresivos antes de que se inicien las negociaciones para su implementación. Debido a su propia naturaleza, se equilibrará en su denominador común más bajo. Resulta difícil creer que Brasil no intentará hacer fracasar las negociaciones, tanto por motivos geopolíticos como por ventajas económicas. Honestamente, me desilusionaría si el acuerdo de comercio bilateral entre EE.UU. y Chile (que probablemente se completará a fines de la primavera de 2002) no fomentara el comercio en las Américas más de lo que los negociadores del ALCA puedan soñar en negociar.
Un acuerdo entre EE.UU. y Chile se constituirá posiblemente en un modelo para otros acuerdos bilaterales de carácter similar. Uruguay surge como otro candidato probable. Si Uruguay se une, ¿podrá Argentina mantenerse al margen? Si quedara así circunscripto, ¿cómo reaccionaría Brasil? ¿Aceptará la liberalización o arrojará un cepo al proceso del ALCA con la esperanza de obstruir el progreso del comercio? No presumo de conocer a Brasil lo suficiente como para responder a esas preguntas, pero las respuestas determinarán en gran parte el resultado de la ALCA.
Por todos los medios, los defensores del comercio deben evitar que la Unión Europea se convierta en un modelo para el ALCA: libre comercio interno con barreras sustanciales para el comercio exterior. Por sobre todo, no se debe permitir que el ALCA comprometa a sus miembros a anular acuerdos comerciales más liberales, a la manera del MERCOSUR. Lo que propongo es el "comercio a la carta", en el que los líderes comerciales avancen tan rápido como lo deseen y en el que el ALCA cimiente un camino de libre comercio para las relaciones económicas en las Américas.
En Heritage, hemos respaldado un plan específico para la consecución acelerada de la liberalización del comercio: la Asociación de Libre Comercio Global (ALCG). La calidad de miembro de esta asociación tendría un carácter voluntario, incluyente y se basaría únicamente en el compromiso palpable de un país a un orden liberal de comercio. Esto significa que sus miembros comparten creencias e instituciones de mercado similares.
Para calificar como miembro, un país deberá cumplir con ciertos requisitos. (Véase Tabla 2). La satisfacción de los criterios establecidos indicaría que un país está abierto al comercio y a la inversión y que mantiene un estado de derecho sólido con bajos niveles de regulación. Los criterios incluyen políticas liberales en las siguientes esferas:
Actualmente, Australia, Chile, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Hong Kong, Islandia, Irlanda, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Singapur, Reino Unido y Estados Unidos son los países que califican para ser incluidos como miembros ya que satisfacen los requisitos.
La ventaja de la ALCG sobre los mecanismos vigentes para promocionar el libre comercio es que los países que califican asegurarían los beneficios de un aumento en el comercio y las inversiones entre sus miembros sin requerir ninguna gran reforma de políticas. 13
CONCLUSIÓN
La ALCA representa la concreción de la gran visión del presidente Bush padre para las relaciones entre las Américas. Sería apropiado que la actual administración Bush implementara dicha visión. Sin embargo, se presentan enormes oportunidades de adoptar estrategias comerciales todavía más agresivas a través de acuerdos de libre comercio y, mejor aún, de manera generalizada a través de la ALCG. La administración debería aprovechar intensamente todas las oportunidades comerciales en la región. En especial a la luz de los acontecimientos recientes en Argentina, la administración Bush debería alentar a todos los países del hemisferio a abrir sus economías al comercio y la consecuente prosperidad.
Gerald P. O'Driscoll, Jr., Ph.D., es Director del Centro para el Comercio Internacional y la Economía (CITE, en inglés) en The Heritage Foundation.
1. El autor quisiera agradecer a Ana I. Eiras, Sara Fitzgerald y Anthony Kim por sus aportes a esta disertación, presentada en la conferencia organizada por el Departamento de Estado de EE.UU. sobre el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) el 14 de diciembre de 2001.
2. Robert B. Zoellick, "Countering Terror with Trade," The Washington Post , 20 de septiembre de 2001, pág. A35.
3. Denise H. Froning, "An Absence of Leadership: Clinton at the WTO," Heritage Foundation Executive Memorandum N° 639, 10 de diciembre de 1999.
4. Mary Anastasia O'Grady, "Primero, Mercados Abiertos", en Gerald P. O'Driscoll, Jr., Kim R. Holmes, y Melanie Kirkpatrick, índice de Libertad Económica 2001 (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 2001), pág. 27.
5. "El Consejo de Liderazgo concluyó que las Cumbres han logrado concentrar la atención de los líderes para que inicien políticas; no obstante, los gobiernos no han prestado la suficiente atención a la implementación de las mismas. En especial en aquellos países de mayor envergadura donde los intereses proteccionistas son fuertes, los líderes deben abogar repetidamente por los beneficios que el comercio puede aportar al desarrollo económico". Richard Feinberg, "Advancing Toward Quebec City and Beyond", Policy Report III , Leadership Council for Inter-America Summitry, marzo de 2001.
7. Alejandro A. Chafuen y Eugenio Guzmán, "Libertad económica y corrupción", en Gerald P. O'Driscoll, Jr., Kim R. Holmes, y Melanie Kirkpatrick, índice de Libertad Económica 2000 (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 2000), págs. 51 a 63.
8. Acerca de la importancia empírica de garantizar los derechos de propiedad para explicar la inversión extranjera directa, véase Philip C. English II y William T. Moore, "La ambigüedad en los derechos de propiedad y el efecto de las decisiones de inversión extranjera sobre el valor de una empresa," en Gerald P. O'Driscoll, Jr., Kim R. Holmes, y Mary Anastasia O'Grady, índice de Libertad Económica 2002 (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 2002), pág. 53.
10. Ana I. Eiras y Brett D. Schaefer, "La crisis económica argentina: Una Ausencia de Capitalismo," Heritage Foundation Backgrounder N° 1432, 19 de abril de 2001, pág. 1. Véase también Martin Wolf, "Argentina's Riches to Rags Tale," The Financial Times , 21 de marzo de 2001.
11. Lee Hoskins y Ana I. Eiras, "Derechos de Propiedad: La clave para el crecimiento económico" en el índice de Libertad Económica 2002 , págs. 42 a 44.
